II SA/Ka 310/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA del. Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi H. A. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g ę SJ/ Dnia [...] r. Rada Miejska M. uchwałą nr [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. w obszarze sołectwa B. w granicach wyznaczonych potokiem [...] i granicami miasta. Jednym z celów opracowania planu było przeznaczenie terenów oraz ustalenie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu zmian miejscowego planu zarzuty pismem z dnia [...] r. wniósł H.A. Stwierdził on naruszenie przez projekt zmiany planu: równowagi przyrodniczej, ochrony wód gruntowych, przeznaczenia niezgodnie z prawem [...] ha użytków rolnych na cele nierolnicze, naruszenia ochrony użytków leśnych a także godzenia w interesy ogólne i miejscowe. W konsekwencji nie wyraża on zgody na przekształcenie użytków rolnych w budowlane. Poza tymi ogólnie sformułowanymi zastrzeżeniami nie wyraża on zgody na umieszczenie w planie drogi przecinającej użytki rolne w tym jego działkę, która ma być poprowadzona równolegle do ul. [...]. Droga ta w razie jej budowy zagrozi położonej nieopodal niej dolinie, gdzie usytuowane są m.in. będące jego własnością stawy rybne. Zarząd Miasta M. nie uwzględnił zarzutu. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta M. odrzuciła zarzut skarżącego. W uzasadnieniu do uchwały podano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przedmiotowa ulica pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta M. i stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Ulica ma uzasadnienie ze względu na potrzebę obsługi komunikacyjnej dla istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej o szerokości ok. 250 metrów. Realizacji tej funkcji nie może zapewnić istniejąca ul. [...] łącznie z "sięgaczami" biegnącymi wzdłuż działek. Rada podała również, że przebieg projektowanej drogi został zaadaptowany z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. i posiada najniższą klasę t.j. ulicy dojazdowej. Wreszcie w odpowiedzi na zarzut przyjęto ustalenie, że długość adaptowanej rezerwy terenu pod przedmiotową ulicę dojazdową pozostanie niezmieniona, a droga nie będzie ulicą przelotową. W skardze do NSA na powyższą uchwałę H.A. powtórzył argumenty wymienione w zarzutach, a nadto podniósł, że projekt narusza art. 28 i 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 109.1 ustawy z dnia 23 stycznia 1980 r. o ochronie środowiska oraz budzi podejrzenie, że jest sporządzony w interesie wąskiej grupy osób. Umieszczenie drogi w projekcie zmiany planu jest zbędne bowiem ul. [...] spełnia wszystkie wymogi komunikacyjne. Podnosi także problem ul. [...] zaskarżony odrębną skargą przez innego mieszkańca [...]. Stwierdza, że należące do niego stawy rybne i tak już zanieczyszczane ściekami z prywatnych posesji, staną się komunalnymi zbiornikami ścieków komunalnych. Wreszcie zarzuca, że plan opracowano bez wiedzy społeczności lokalnej i właścicieli gruntów oraz nie przeprowadzono dyskusji i oceny planu przez Urząd Miasta i zainteresowanych. W odpowiedzi na skargę R.M. M. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Przewodniczący R.M. podniósł w uzasadnieniu odpowiedzi, że wskazane w skardze przepisy art. 28 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.) odnoszą się do publikacji planu w Dzienniku Urzędowym Województwa i do stosunku pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a sposobem wykonywania prawa własności, , zatem skarżący nie podaje na czym polega naruszenie jego praw w świetle powyższej przepisów. Niezrozumiały i nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez gminę art. 109.1 ustawy o ochronie środowiska bowiem grunty do których można odnieść ten przepis zostały wyłączone z produkcji rolnej uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w czasie gdy sołectwo B. należało do tej gminy. Nieprawdziwy - zdaniem Przewodniczącego - jest także zarzut o nie informowaniu mieszkańców o projekcie planu. Dowodzą tego znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru zawiadomień do właścicieli nieruchomości, ponadto w siedzibie OSP B. odbyło się spotkanie mieszkańców sołectwa gdzie omawiano ustalenia projektu planu, a w którym skarżący nie wziął udziału. Przewodniczący Rady zwraca też uwagę iż skarżący wypowiada się w imieniu wszystkich mieszkańców B. bez stosownych pełnomocnictw. Pismem z dnia [...] H. A. uzupełnił zarzuty skargi. Podniósł w nim, iż w sołectwie B. nie wyłożono projektu planu do publicznej wiadomości przez okres 21 dni i nie ogłoszono na 7 dni planu zagospodarowania sołectwa. Tereny rolnicze na mocy planu zostaną przekształcone w nierolnicze, co jest przestępstwem. Projektowana droga rozcinająca w połowie użytki rolne (byłaby drogą osiedlową) co ma na celu przymusowe wywłaszczenie właścicieli gruntów. Powtórzył argument o zagrożeniu stawów rybnych ściekami. Wreszcie stwierdził, że jako były radny Gminy G., pamięta uchwałę Rady zgodnie z którą wyłączone z produkcji rolnej były grunty położone w odległości 110 m od drogi wojewódzkiej, a nie 250 m. jak jest to przewidywane w planie przestrzennym M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) –dalej przepisy wprowadzające - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.s.a. Skarga jest niezasadna. W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Analizując treść podjętej dnia [...] r. uchwały R.M. M. nr [...] w sprawie odrzucenia zgłoszonego przez H.A. zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., nie można doszukać się istotnych argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż odrzucenie wymienioną uchwałą zgłoszonego zarzutu nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procedur określonych w obowiązującej w chwili podejmowania uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Rozważając treść złożonego przez skarżącego zarzutu należy w pierwszym rzędzie rozpatrzyć ich charakter. Zgodnie z ówczesnym art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu wyłożonego do wglądu. Zatem do wniesienia tego środka potrzebna jest szczególna legitymacja. Legitymacja ta opiera się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia, które da się połączyć treściowo z projektowanym planem. Interes taki, a tym bardziej uprawnienie, powinny wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Nie wystarczy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie znajduje związek z przygotowanym planem. Związek ten trzeba wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie na legitymację tę składa się także element naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( Por. w tej kwestii J. Zimmerman, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, w: Wspólnota nr 10 z 1996 r. s.21). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że większość argumentów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Zarządu Miasta M. nie mieści się w wyżej podanym rozumieniu instytucji zarzutu, a mają raczej charakter protestu w rozumieniu art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w jej ówczesnym brzmieniu. W tej sytuacji znaczna część wniosków zgłaszanych przez skarżącego musi być pozostawiona poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, w szczególności dotyczy to generalnych ocen wypowiadanych przez skarżącego w imieniu mieszkańców B. Zdaniem Sądu, Zarząd i Rada M. słusznie jednak uznały, że pismo to należy rozpoznać w trybie przewidzianym dla rozpatrywania zarzutów, bowiem znalazły się w nim także argumenty pozwalające na przyjęcie, iż ustalenia projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego godzą w interes prawny H. A.. W tym stanie rzeczy, część wymierzonych przez skarżącego przeciwko projektowi zmiany planu postulatów o charakterze ogólnym rozpatrzono w uzasadnieniu uchwały w stosunku do jego interesu prawnego. Skarżący jest bowiem właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B., którą zgodnie z projektem planu ma przecinać droga dojazdowa oznaczona w planie symbolem K20(a)D. Jest on także, właścicielem działki nr [...] na której znajdują się stawy rybne. Działka ta jest w swojej głównej części położona równolegle do projektowanej drogi, chociaż bezpośrednio do niej nie przylega. Odnosząc się do problemów związanych naruszeniem interesu prawnego skarżącego, godzi się podnieść, że bezspornie wprowadzona do projektu planu droga dojazdowa ma zapewnić komunikację do projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Poza sporem pozostaje także, że droga ta była przewidziana w obowiązującym (w chwili sporządzania projektu) planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Tym samym utworzona też była rezerwa terenu dla budowy tej drogi. Powyższe postanowienia planu, wyłączały wykorzystanie na inne cele, z zastrzeżeniem art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczonego pod projektowaną drogę pasa gruntu stanowiącego własność skarżącego. W tej sytuacji należy stwierdzić iż, nie wykazał on w jaki sposób, zaadaptowanie projektowanej drogi z obowiązującego planu do projektu jego zmiany, uszczupla, zmienia czy modyfikuje sferę chronioną przez instytucję zarzutu. Trudno też dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego skarżącego w kwestii hipotetycznych zagrożeń jakie może nieść budowa projektowanej drogi, dla czystości wody w stawach hodowlanych. Stawy te bowiem są położone w dolinie odległej o kilkadziesiąt metrów od projektowanego przebiegu drogi. Sama zaś droga, jeśli dojdzie do jej budowy, ma być zgodnie z projektem wyposażona w kanalizację. W tym miejscu można za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć, że nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Zgodnie z tym uprawnieniem rada gminy ustala przeznaczenie i zagospodarowanie terenów na podległym jej obszarze (wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r. sygn. akt IV Sa 1259/98 – Lex nr 43697). W cytowanym wyroku NSA podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej projekt jego zmiany nie narusza stosunków własnościowych ani posiadania. Określa on jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia procedur obowiązujących przy sporządzaniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarząd Miasta badał zgodność projektu zmiany planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. Procedura planistyczna została podjęta w następstwie prawidłowo podjętej uchwały o przystąpieniu zmian miejscowego planu. Osoby których interes prawny mógł być naruszony projektem ( właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami planu) zostały bezpośrednio zawiadomione na piśmie o wyłożeniu projektu zmiany planu, a także pośrednio poprzez ogłoszenia prasowe i wywieszoną informację na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Projekt został wyłożony do publicznego wglądu przez okres 29 dni (od [...] do [...] r.). Dodatkowo przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu odbyło się [...]r. spotkanie z zainteresowanymi zmianą planu mieszkańcami sołectwa B., gdzie dyskutowano o wariantach innych rozwiązań. Skarżący nie wziął jednak udziału w tym spotkaniu. Na marginesie należy dodać, że przepisy prawa nie nakładają na zarząd gminy obowiązku wyłożenia projektu zmiany planu w każdym sołectwie, w czym skarżący dopatrywał się naruszenia procedury planistycznej. Zarząd Miasta rozpatrzył wniesione przez skarżącego zarzuty i w związku z ich nieuwzględnieniem, wniósł do Rady Miasta projekt uchwały w tej kwestii. Reasumując, kwestionowany w skardze projekt zmiany planu został przygotowany i przeprowadzony zgodnie z wymaganiami art. 12 i 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( w ówczesnym jej brzmieniu), a zaskarżona uchwała stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiada uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wymienia przesłanki jakie zdecydowały o umieszczeniu drogi K20(a)D w projekcie planu. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.s.a. związku z art. 97§ 1 cytowanych przepisów wprowadzających orzeczono jak w sentencji.