II SA/Ka 3105/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr.), Sędziowie NSA Ewa Krawczyk, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant apl. radc. Katarzyna Tylkowska-Lipieta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A w K. – [...] w R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. Z.S. wystąpiła o zwrot nieruchomości nabytych od niej przez Skarb Państwa w [...] r. i [...] r. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako zbędnych na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C., działając na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), odmówił zwrotu na rzecz Z. S. nieruchomości położonej w W., składającej się z działek nr: [...], nabytych na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. (Rep. [...]) jako wykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia oraz orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] i [...], nabytych na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. (Rep. [...]) jako zbędnych dla wymienionego celu. Na wniosek spadkobierców Z. S., złożony w dniu [...] r., Kierownik Urzędu Rejonowego w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. w odniesieniu do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w [...] r. W toku tego postępowania w dniu [...] r. Wojewoda B. wydał decyzję, którą uchylił dotychczasową decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. i odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców Z.S. nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] oraz orzekł o zwrocie na rzecz Z.S. nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] i [...]. W następstwie odwołania wniesionego przez Spółkę B – [...] w R. decyzja ta została uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast a sprawa przekazana do ponownego rozpoznana Staroście Powiatowemu w C. Pismem z dnia [...] r. M.B. - występująca w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców Z.S. - oświadczyła, że wnioskodawcy ograniczają roszczenie do działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Starosta C. decyzją z dnia [...] r. uchylił ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości i orzekł o zwrocie działki nr [...] o powierzchni [...] ha na rzecz M.B., H. Ś., W.S., J.S., M.W., W. G. Równocześnie nabywcy nieruchomości zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania za przejętą nieruchomość w zwaloryzowanej kwocie [...] zł. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka B domagając się jej uchylenia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust.3, art. 137 ust.1 pkt 1, art. 138 ust.1, art. 140 i art.141 oraz art. 142, art. 216 i art. 217 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 i art. 151 kpa, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. w całości i orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłej właścicielki działki położonej w Wiśle, oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha. Ponadto w decyzji tej orzeczono o zwrocie na rzecz Z. S. nieruchomości położonej w W. oznaczonej numerami działek [...] i [...], jednocześnie zobowiązano spadkobierców Z.S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania za przejętą nieruchomość. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że orzekając o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Kierownik Urzędu Rejonowego w C. błędnie ustalił przedmiot tego postępowania oraz pominął kwestię zwrotu działki oznaczonej numerem [...]. Ustalono zaś, iż zgodnie z planem realizacyjnym ta działka miała zostać wykorzystana pod budowę drogi, na działce nr [...] planowano zlokalizować plac apelowy i piaskownicę, a na działkach nr [...] i [...] miał zostać wybudowany brodzik. Pomimo znacznego upływu czasu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została nabyta, a wobec tego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. W odwołaniu od tej decyzji Spółka B wniosła o jej uchylenie powtarzając argumentację podnoszoną na poprzednim etapie postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. powołując się na przepisy art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję Starosty C. W uzasadnieniu obszernie opisano przebieg dotychczasowego postępowania, następnie organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia złożonego przez pracowników Spółkę C wynika, iż w latach [...] – tych na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajdowało się boisko do siatkówki, brodzik dla dzieci (zasypany w latach późniejszych), basen, karuzela, kamping i piaskownica. Na działkach oznaczonych numerami [...] oraz [...] znajdowało się dziesięć kampingów, które zostały rozebrane w latach [...]. Kierownik Ośrodka Wczasowo – Kolonijnego na rozprawie w dniu 12 września 2000 r. oświadczył, że po wywłaszczeniu na nieruchomości posadowiono kamping wojskowy, huśtawki, przenośną karuzelę, piaskownice oraz brodzik dla dzieci. Na działce nr [...] planowano budowę drogi, a tymczasowo wykorzystano ją dla urządzenia boiska do gry w siatkówkę. W ocenie Wojewody zaistniały przesłanki wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż pomimo znacznego upływu czasu ([...] lat od chwili przejęcia nieruchomości) nie został na niej zrealizowany cel jej nabycia. Tym samym nieruchomość powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzedniego właściciela. Na decyzję tę skargę do Sądu złożyła Spółka B w R. wskazując, iż Wojewoda błędnie przyjął, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W ocenie strony skarżącej ustalenie ewentualnej "zbędności" nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej powinno nastąpić "poprzez pryzmat korzystania z wywłaszczonej nieruchomości". Nie sposób bowiem interpretować celu wywłaszczenia w sposób ścisły, bez dopuszczenia niewielkich odstępstw (na poparcie tej tezy przywołano pogląd autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem skarżącej Spółki na nabytych na cel publiczny nieruchomościach dokonano inwestycji zgodnych z planem realizacyjnym rozbudowy Ośrodka Kolonijno – Wczasowego w W., a zatem nie można stwierdzić, że nie zrealizowano celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Spółka A w K., wykazując swe następstwo prawne po skarżącej Spółce, poparła skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania W.G. również domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów, które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia norma art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, a zatem w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji. Instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli postępowanie w którym wydano dotychczasową decyzję, dotknięte było wadliwością wyliczoną w przepisach art. 145 § 1 lub art. 145a kpa. Z kolei katalog decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zawarty jest w art. 151 kpa. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej numerami działek: [...] wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości – Z. S.. Podstawą wznowienia przytoczoną we wniosku było stwierdzenie wnioskodawców, że w dotychczasowym postępowaniu nie wzięto pod uwagę okoliczności istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydawał ( nie zbadano kwestii istnienia planu realizacyjnego inwestycji oraz ważnej decyzji lokalizacyjnej). Wnioskodawcy upatrywali zatem podstawę wznowienia w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Analiza motywów kontrolowanych decyzji wskazuje, że po wznowieniu organy prowadzące postępowanie wznowieniowe skoncentrowały się na merytorycznej ocenie przesłanek zwrotu nieruchomości, pozostawiając całkowicie na uboczu podstawową dla mającego zapaść rozstrzygnięcia kwestię, mianowicie wystąpienie podstawy wznowienia postępowania. O powyższym świadczy fakt, iż w uzasadnieniach decyzji w zasadzie nie ma nawet wzmianki odnośnie argumentacji podniesionej we wniosku o wznowienie, natomiast w sposób obszerny opisany został dotychczasowy tok postępowania, a ponadto zawarte zostały rozważania dotyczące przesłanek zwrotu nieruchomości. Tymczasem wymóg zbadania w pierwszej kolejności podstaw wznowienia jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia dotychczasowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie ustawowych przesłanek, w oparciu o które wznowiono postępowanie, a dopiero potem wyniki postępowania co do istoty sprawy. Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji, jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa - bez przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, bądź też po przeprowadzeniu takiego postępowania z wynikiem negatywnym - narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania, co prowadzi do uznania wadliwości takiej decyzji ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1788/99 – LEX Nr 75514). W niniejszej sprawie nie sposób ustalić, w oparciu o jakie przesłanki organy administracji publicznej doszły do przekonania, iż zachodzą podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., skoro nie odniosły się merytorycznie do podstaw wznowienia z art. 145 § 1 kpa. W szczególności nie wyjaśniono, czy plan realizacyjny inwestycji oraz decyzja lokalizacyjna są to rzeczywiście nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji dotychczasowej, lecz nie były znane organowi. Innymi słowy, czy spełnione zostały łącznie trzy wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanki. W przypadku ustalenia braku podstaw wznowienia, pomimo wydania postanowienia o wznowieniu, nie mogłaby zapaść decyzja uchylająca, lecz decyzja odmawiająca uchylenia dotychczasowej decyzji ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Dodatkowo podnieść trzeba, że niezrozumiałym jest, iż organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie także na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy tymczasem wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wznowienie zaś postępowania administracyjnego z powodu niebrania udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy nie może nastąpić z urzędu, lecz wyłącznie na żądanie strony ( art. 147 in fine kpa ). Organ odwoławczy nie dostrzegł zaistniałego uchybienia przechodząc nad nim do porządku, co więcej, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał nawet żadnego przepisu świadczącego o tym, iż decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania wznowieniowego. Zauważyć wreszcie trzeba, że zakres wniosku o wznowienie postępowania został wyraźnie sprecyzowany przez wnioskujących. Domagali się oni wznowienia postępowania i w wyniku tego uchylenia dotychczasowej decyzji oraz orzeczenia o zwrocie nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...]r., tj. działek : [...] i [...]. Oznacza to, że wyłącznie w tym zakresie należało rozważyć podstawę wznowienia, a w razie wznowienia – ocenić zasadność tej podstawy i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wnioskujący nie domagali się wznowienia postępowania odnośnie decyzji, którą orzeczono o zwrocie Z.S. nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] r., tj. działek: [...] i [...]. Żaden przepis procedury administracyjnej nie zabrania wznowienia, a po wznowieniu postępowania uchylenia zaskarżonego aktu w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1106/01 – LEX nr 109298). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wznowiono postępowanie odnośnie całości rozstrzygnięcia zawartego w dotychczasowej decyzji, tym samym doszło do wykroczenie poza granice wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że konrolowane decyzje z powodu wskazanych uchybień nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości (rozstrzygnięcie w tej części utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku). Z uwagi na brak wniosku skarżącej Spółki o zwrot kosztów postępowania odstąpiono od orzekania w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy powyższe rozważania, w pierwszej zaś kolejności dokonają oceny przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego mając na uwadze zakres tego postępowania. Będą miały na uwadze organy, że w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w podstawie prawnej powinny zostać wskazane wprost przepisy, na podstawie których wydane zostało rozstrzygnięcie, a w uzasadnieniu należy wyjaśnić tę podstawę.