II SA/Ka 3115/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B., na zasadzie art.2a ust.1 pkt 2b i ust. 6, art.33c ust.1 i 2, art.33e ust.1 pkt 1, art.33g ust.1, 4 i 6, art.34 ust.4a, art.35a ust.1 pkt 7, art.40 ust.1, art.43 ust.1, 2a, 3 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.) oraz na podstawie §19 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz.1284), - uchylił swoje decyzje z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe utrzymanie małoletniego M.K. w rodzinie zastępczej – jego babki J. K., - przyznał na ten cel następujące kwoty miesięczne: [...] zł za okres od [...] do [...] r., [...] zł za okres od [...] do [...] r., [...] zł za okres od [...] do [...] r., a poczynając od dnia [...] r. [...] zł, - stwierdził, iż pomoc ta przysługuje na okres pobytu dziecka w ośrodku szkolno-wychowawczym, na czas obowiązywania postanowienia sądu, nie dłużej niż do uzyskania pełnoletności, - określił sposób dokonywania wypłat, - ustalił, iż kwota [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane w okresie od [...] do [...] r., - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia podał, że M. K. jest umieszczony w rodzinie zastępczej J. K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r., zatem rodzinie tej przysługuje przedmiotowe świadczenie w wysokości 40% podstawy pomniejszonej o 50% dochodu dziecka. Podstawę ustalania pomocy pieniężnej jest kwota [...] zł, zaś dochodem M. są alimenty w kwocie [...] zł. Jednakowoż w okresie od [...] do [...] r. przebywał on w ośrodku szkolno-wychowawczym, przy czym babka była zwolniona od opłat z tego tytułu, przeto należna pomoc wynosić powinna 20% kwoty wyżej ustalonej. O tym fakcie J. K. nie powiadomiła właściwego organu mimo pouczenia, zatem wypłacona kwota w wysokości większej niż przysługującej stanowi nienależne świadczenie, do zwrotu którego jest ona zobowiązana. Od [...] do [...] r. M. przebywał na przepustce, dlatego rodzinie zastępczej należy się kwota w podstawowej wysokości, natomiast po powrocie do ośrodka, tj. po dniu [...] nastąpi jej obniżenie. Organ wskazał nadto, iż nienależne świadczenie będzie zwracane w 25 ratach poprzez potrącenia z kwot przyznanej pomocy. Te ustalenia i rozważania legły u podstaw tegoż rozstrzygnięcia, przy czym rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił organ ważnym interesem strony. W odwołaniu J. K. domagała się uchylenia tej decyzji podnosząc, iż stale ponosi koszty utrzymania małoletniego, gdyż przesyła mu paczki oraz utrzymuje go podczas pobytu na przepustkach od piątku do niedzieli. Wskazała, iż ma duże wydatki na leczenie, nadto że nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Zaskarżoną decyzją, m.in. na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy odszedł do przekonania, iż jest ona trafna. Ustalił mianowicie, iż odwołująca się została ustanowiona rodziną zastępczą dla M. K. postanowieniem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r.. Dochodem małoletniego są alimenty w kwocie [...] zł. Mocą postanowienia tegoż Sądu z dnia [...] r. małoletni został tymczasowo umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zaś mocą decyzji z dnia [...] r. skierowano go do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego i od tego czasu babka nie ponosi odpłatności za tenże pobyt, gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r. odstąpiono od obciążenia jej tymi kosztami. Zatem pobierając świadczenie z tytułu pomocy na utrzymanie dziecka w wyższej kwocie uzyskała nienależne świadczenie. Bowiem w tym okresie należała jej się pomoc w wysokości 20%. Odwołująca się nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji faktycznej mającej wpływ na tę wysokość. Toteż ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło i dlatego nie uwzględniło odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając argumentację podniesioną w odwołaniu, która w jej ocenie winna sprzeciwiać się nałożeniu obowiązku zwrotu kwoty [...] zł. Wskazała, iż ponosi duże koszty utrzymania małoletniego, nadto, że Sąd poinformował ją, iż nie będzie uiszczać żadnych opłat. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Te bowiem są generalnie chybione. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wedle treści art. 1 i art.3 tej ustawy oraz w myśl art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy kontrolowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas je uchylają (p. art.145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniają również, czy decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, jak głosi art.135 tej ustawy stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy w tych ramach, niepodobna było nie dostrzec istotnych uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu oraz organ odwoławczy poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i niewłaściwe uzasadnienie swego orzeczenia. Uchybienia te ocierają się nawet o rażące uchybienia procesowe. Szczegółowe rozważania należało rozpocząć od analizy dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznych zapadłych w przedmiocie sprawy. Skoro bowiem w sprawie doszło do ingerencji w ostateczne decyzje administracyjne, co jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych wypadkach, w pierwszej kolejności wypadło zwrócić uwagę na treść art.43 ust.2a ustawy o pomocy społecznej, który zezwala na zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust.4 i 5 oraz w art.6 i art.34 ust.4a. W ostatnio wymienionych przepisach chodzi o rażące dysproporcje między wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową stron, o odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, o marnotrawstwo środków bądź odmowę współdziałania, wreszcie o świadczenia nienależnie pobrane, które podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. W niniejszej sprawie z tego zakresu do głosu przyjść mogła co najwyżej kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które wszak trzeba wskazać (wyliczyć) wyraźnie zarówno co do przyczyny, jak i wysokości. Przy czym rozróżnienie uchylenia i zmiany decyzji nie jest dowolne i tak nie może być stosowane, gdyż pierwsze rozstrzygnięcie eliminuje ją z obrotu prawnego, drugie zaś jedynie modyfikuje treść decyzji. Brzmienie cytowanego przepisu zdaje się oznaczać dopuszczalność uchylenia decyzji przyznającej pomoc na utrzymanie w rodzinie zastępczej jedynie w wypadku gdyby całe świadczenie w niej ustalone okazało się nienależne, przy czym w takim wypadku wątpliwości budzi kwestia orzekania wstecz oraz sposób dochodzenia zwrotu. Te jednak zagadnienia nie należą do zakresu niniejszej sprawy, bowiem w jej stanie faktycznym taka sytuacja nie ma miejsca. Nienależne świadczenie nie przewyższa wysokości pomocy, przeto prawidłowo orzekając należało zmienić poprzednie decyzje ustalając właściwe kwoty za odpowiednie okresy, uwzględniając wysokość nienależnego świadczenia. Uprawniony wydaje się być pogląd, wedle którego wówczas nastąpiłaby kompensata świadczenia należnego i nienależnego. Inaczej trudno jest sobie wyobrazić działanie wspomnianego, nieprecyzyjnego w tym zakresie przepisu. Uzasadnieniem dla jego bytu w tej części może być niejasna regulacja dotycząca sposobu ustalania i dochodzenia nienależnego świadczenia. Tymczasem zasadą jest egzekucja na podstawie tytułu wykonawczego, którego przepisy ustawy o pomocy społecznej w tym zakresie nie przewidują. Zatem też obowiązek zwrotu winien zostać zamieszczony w osnowie decyzji, nie tylko w jej uzasadnieniu. Przy czym trzeba wyjaśnić, iż regułą jest, że w razie oparcia decyzji na wadliwych ustaleniach faktycznych, konieczne jest wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Tych okoliczności nie miały na względzie organy orzekające w sprawie. Po pierwsze uchyliły poprzednie decyzje zamiast je zmodyfikować (takie chyba były ich intencje skoro skarżąca nadal ma otrzymywać pomoc na utrzymanie dziecka). Po wtóre określając nową wysokość przysługujących jej kwot z tego tytułu nie uwzględniły nienależnego świadczenia. Po trzecie powołały się na fakty generalnie motywujące wznowienie postępowania (zatajenie pobytu dziecka w ośrodku szkolno-wychowawczym). Przede wszystkim jednak nie dostrzegły, iż uchylona decyzja z dnia [...] r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (nota bene błędnie oznaczono ją jako decyzję z dnia [...] r.), stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Dalej, uchylając decyzję z dnia [...] r. i orzekając o pomocy od [...] r. wywołały taki skutek, jakoby za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. skarżącej nie należało się jakiekolwiek świadczenie. Poza tym uchylenie tej ostatniej decyzji uczyniło bezprzedmiotowym uchylenie decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., jako że zmieniały one tę decyzję (z dnia [...] r.). Poza tym uchylenie tych decyzji spowodowało niejako "odżycie" decyzji nimi uchylonych, których istnienie w obrocie prawnym w tym kontekście jest błędne. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji objęte punktem 1 decyzji z dnia [...] r. są oczywiście wadliwe i nie mogły się ostać. Co się zaś tyczy punktu 2 wspomnianej decyzji, pomijając wyżej podniesione wadliwości rzutujące na poprawność rozstrzygnięcia i w tym zakresie, należy je co do meritum zaaprobować. Słusznie bowiem organ zróżnicował wysokość świadczenia, uzależniając je od zmienionej podstawy faktycznej i prawnej, nadto uwzględniając fakt pobytu dziecka w ośrodku szkolno-wychowawczym oraz korzystania z przepustki i pobytu w domu. Błędnie natomiast orzekł w punkcie 3, skoro przyznał pomoc nie tylko na czas pobytu w ośrodku, ale też w rodzinie zastępczej. Ustalenie wysokości świadczenia nienależnego w tej sytuacji wydaje się być prawidłowe, co więcej, obowiązujące przepisy – wedle utrwalonego orzecznictwa – nie przewidują możliwości obniżenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnego świadczenia (art.41 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania). Trzeba w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, iż istotnie pomoc w pełnej wysokości za okres pobytu dziecka w ośrodku szkolno-wychowawczym jej się nie należała. A skoro, wbrew obowiązkowi zawartemu w art.45 cytowanej ustawy, o którym zresztą była pouczana w decyzjach, nie powiadomiła organu o tym fakcie, kwoty pobrane przewyższające kwoty należne, stanowią nienależne świadczenie w rozumieniu przepisu art.2a ust.6, podlegające zwrotowi na podstawie art.34 ust.4a przywołanej ustawy. Na koniec nie do odparcia okazała się konkluzja o istotnym naruszeniu prawa procesowego poprzez nadanie decyzji z dnia [...] r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Tego rodzaju rozstrzygnięcie przepis art.108 §1 k.p.a. przewiduje w razie, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Tymczasem organ pierwszej instancji nie zadał sobie trudu przekonywującego wskazania żadnej z przytoczonych podstaw, powołując się jedynie gołosłownie na ważny interes strony, a organ odwoławczy takie stanowisko bezkrytycznie zaakceptował. Przy czym należy stwierdzić, iż ani jedna z przywołanych przesłanek nie występuje w sprawie w sposób oczywisty, który ewentualnie wyłączałby potrzebę szczegółowego uzasadnienia. Nie zachodzi bowiem obawa przed ciężkimi stratami dla gospodarki, jak też za nadaniem decyzji owego rygoru nie przemawia inny interes społeczny, nie mówiąc już o interesie strony, który chyba omyłkowo został wskazany w decyzji. W dalszej kolejności wypadło dostrzec naruszenie, zwłaszcza przez organ drugiej instancji, przepisu art.107 §3 k.p.a.. Oto bowiem zaskarżona decyzja nie ujawnia dokonanych ustaleń faktycznych, nie omawia przeprowadzonych dowodów, ich oceny w świetle treści art.80 k.p.a., ani wnikliwych rozważań faktycznych i prawnych. Umknęło temu organowi, iż procedura administracyjna organy administracyjne obu instancji sytuuje na tej samej pozycji w zakresie sposobu rozpatrzenia spraw. Oba szczeble charakteryzuje obowiązek rozpoznania merytorycznego sprawy, a zatem jej wyjaśnienia, w tym przeprowadzenia dowodów, ich oceny i poczynienia wymaganych rozważań. Wyłącznie w razie zaistnienia potrzeby zgromadzenia dowodów, która przekraczałaby ramy postępowania odwoławczego dopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzje organów obu instancji winny przeto odpowiadać tym samym przepisanym kryteriom. Organy odwoławcze nie są bowiem powołane jedynie do kontroli poprawności rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. Opisana wadliwość uchyla zaskarżoną decyzję spod oceny legalności. W połączeniu w wytkniętymi powyżej uchybieniami skutkuje uchyleniem obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jako że miały one wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, na podstawie przeprowadzonej oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów dokona potrzebnych ustaleń faktycznych, a następnie rozważań, które pozwolą na wydanie właściwej treści decyzji. Kierować się będzie naprowadzonymi powyżej wywodami i uniknie wytkniętych uchybień. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 oraz stosując art.152 (uznając brak podstaw do wykonania decyzji w okresie do dnia uprawomocnienia się orzeczenia) Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono z braku wymaganego wniosku.