II SA/Ka 3132/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg L.A. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Towarzystwa A Sp. z o.o. w S., decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 4-kondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w S. przy ul. P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. W uzasadnieniu organ orzekający podał, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego przez Radę Miejską w dniu [...] uchwałą nr [...] /Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz [...]/, w świetle którego teren oznaczony symbolem "[...]" stanowi obszar mieszkaniowo-usługowy intensywnej zabudowy. Nadto, z uwagi na zlokalizowanie na terenie strefy "[...]" – pośredniej ochrony konserwatorskiej, decyzja została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S. /postanowienie z dnia [...] nr [...]/. W odwołaniu od decyzji M.K. jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej zarzucił niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie tylko zabudowę jednorodzinną. Nadto, zdaniem odwołującego się, nie określono podstawowych parametrów lokalizacyjnych zamierzenia w odniesieniu do drogi gminnej i jego budynku. Wreszcie inwestycja nie została uzgodniona z organem właściwym tj. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nadto, pismem z dnia [...] L.A. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie go w postępowaniu. Z kolei K.K. pismem z dnia [...] wyraziła zgodę na zabudowę sąsiedniej działki pod warunkiem zachowania wymaganych odległości od osi jezdni lub krawężnika chodnika oraz granicy działki. Powyższe pisma potraktowano jako odwołanie od decyzji organu I instancji i po ich rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa. W postępowaniu tym nie określa się usytuowania inwestycji na działce, stąd też wymogi, dotyczące zachowania odległości od nieruchomości sąsiedniej oraz drogi publicznej, będą przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wreszcie wznowienie postępowania może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, a zatem pismo L.A. należało potraktować jako wniosek o dopuszczenie w charakterze strony w postępowaniu przed organem odwoławczym. W tym stanie rzeczy odwołań nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.A. zarzucił, iż wskutek błędnego zakwalifikowania jego wniosku o wznowienie postępowania jako odwołania od decyzji organu I instancji, został pozbawiony udziału w każdym etapie postępowania. Nadto, skarżący podniósł, iż inwestycja stanowi zagrożenie dla użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim 3-kondygnacyjnym budynku, stanowiącym jego współwłasność. W kolejnym piśmie skarżący wskazując na naruszenie art. 7 – 11 i art. 15 kpa, dodatkowo zarzucił, iż nie było dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o powierzchni zabudowy 600 m2, gdyż w tej sytuacji niemożliwe jest spełnienie wymogów w zakresie odległości od granicy działki i krawędzi jezdni. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Natomiast M.K. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, iż decyzja rażąco narusza jego interes, bowiem powierzchnia działki nie zezwala na lokalizację budynku 4-kondygnacyjnego o pow. 600 m2, gdyż taki stan rzeczy doprowadzi do naruszenia jego interesu. Pismem z dnia [...] L.A. poinformował iż pełni funkcję opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego całkowicie M.K. oraz potwierdził dokonaną przez niego czynność w postaci wniesienia skargi. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obydwu skarg jako nieuzasadnionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi musiały odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w nich zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Czynny udział stron w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gwarantuje zaś przepis art. 10 § 1 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, iż skarżący L.A. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania i nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Aczkolwiek prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował jego żądanie wznowienia postępowania, wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania, właśnie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, jednak błędnie uznał organ odwoławczy, iż z uwagi na brzmienie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej, zaś pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji tego organu. Stwierdzić bowiem należy, iż taki stan rzeczy obligował organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa celem zagwarantowania praw stronie, pozbawionej udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W żadnym wypadku nie jest możliwe sanowanie wadliwości działania tego organu i to niezależnie od przyczyn, dla których nie powiadomiono skarżącego L.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie doręczono mu decyzji. Nadto działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu przed organami administracji obydwu instancji nienależycie był reprezentowany skarżący M.K. Jak bowiem wynika z odpisu zaświadczenia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...], skarżący ten został całkowicie ubezwłasnowolniony zaś jego opiekunem prawnym ustanowiono skarżącego L.A. /k. [...] akt sądowych/. W świetle art. 30 § 2 kpa, osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych /m.in. osoby ubezwłasnowolnione/, działają przez swych ustawowych przedstawicieli, którym doręcza się pisma w postępowaniu /art. 40 § 1 kpa/. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, iż organom obydwu instancji nie był znany fakt ubezwłasnowolnienia skarżącego M.K. Wreszcie, stwierdzić przyjdzie, iż wniosek inwestora nie określał rodzaju planowanej w budynku działalności usługowej, co ma znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z zapisem obowiązującego planu miejscowego. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. b/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Roszczenie skarżących o zwrot kosztów postępowania sądowego wygasło wobec niezłożenia wniosku o ich zasądzenie /art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających... Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów obydwu skarg. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa usytuowania zamierzenia inwestycyjnego na działce inwestora. Wyjątek dotyczy jedynie inwestycji liniowych, co nie dotyczy niniejszego postępowania. Treść rozstrzygnięcia reguluje bowiem przepis art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie orzekania przez organ administracji. Decyzja wzit określa zatem: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Nadto zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż właściwy w tych sprawach organ nie jest uprawniony do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego, z którego wynika m.in. usytuowanie obiektu budowlanego. W tym też postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga o zgodności inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi, m.in. w zakresie odległości od granicy działki oraz obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, a także dróg publicznych. Stąd też zarzuty skarżących w tym zakresie należy uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom, należycie reprezentowanym. Rozpatrzenie wniosku – po jego sprecyzowaniu co do rodzaju funkcji usługowej obiektu winno nastąpić na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, a to wobec utraty mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. SJ/