II SA/Ka 3165/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi T.H. i M.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o zwrocie na rzecz J.O. działek położonych w K. a mianowicie 7/15 część [...] o pow. 4,0774 ha zapisaną w [...] Sądu Rejonowego w C. oraz [...] o pow. 325 m 2 zapisaną w [...] tegoż Sądu. Odmówił natomiast zwrotu pozostałych zgłaszanych nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] T. i M.H. zwrócili się o uchylenie i zmianę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionej powyżej decyzji, którą dokonano zwrotu [...] stanowiącej drogę dojazdową do parceli powstałych z podziału powstałej z scalenia [...] Gminy [...] K. i [...] Gminy [...] O. Podnieśli, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. narusza ich interes prawny poprzez pozbawienie prawnego dojazdu do zwróconych im wcześniej działek gruntowych. W uzasadnieniu, po przedstawieniu historii scalenia wywłaszczonych działek a następnie ich częściowego zwrotu, wyjaśnili , że działka [...] stanowi przedłużenie [...], która stanowi drogę. W wymienionej decyzji przy zwrocie wskazanych powyżej działek nie rozstrzygnięto o tej drodze, nie ustanowiono także na tej parceli służebności przejazdu do dalej położonych działek. Dodali, że w wyniku takiego działania organów administracji zostali pozbawieni dojazdu do wcześniej im zwróconych działek, czym zostały naruszone przepisy o podziale nieruchomości. Wskazali, że tym samym został naruszony art. 156 ( 1 i ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej spornej [...] w oparciu o art. 155 tego kodeksu. Decyzją z dnia [...] Starosta C. na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnił jednak, że panowie T. i M.H. nie byli stronami postępowania o zwrot wymienionych powyżej nieruchomości, w tym [...], a zatem nie mogą domagać się w tym trybie zmiany lub uchylenia wymienionej powyżej decyzji. Podkreślił, że T. i M.H. jako osoby zainteresowane w ustanowieniu służebności dojazdu przez [...] mogą co najwyżej wykazać interes faktyczny, a zatem nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od tej decyzji T. i M.H. wnieśli o uchylenie decyzji Starosty C. i rozpatrzenie zgłoszonego wniosku o uchylenie lub zmianę wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Dodali, że obowiązujące prawo stanowi, że "nie można dokonać podziału nieruchomości nie ustanawiając do nich prawnego dojazdu, a tym bardziej niedopuszczalne jest zbywanie nieruchomości stanowiących drogę będącą własnością Skarbu Państwa...". Stwierdzili, że wraz ze zwrotem sąsiadowi [...] należało ustanowić służebność przejazdu dla użytkowników nowo wydzielonych działek, gdyż jest to jedyny dojazd do wcześniej zwróconych decyzją Wojewody działek [...] do [...]. Dorzucili, że nie nieporozumieniem jest pozbawienie ich przymiotu strony, w sprawie której organ reprezentujący Skarb Pastwa pozbawia ich prawnego dojazdu przez wymienioną parcelę [...]. Decyzją opartą na art. 105 ( 1 oraz art. 138 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, iż Stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, że odwołujący się T. i M. H., właściciele nieruchomości sąsiedniej, składając wniosek o zmianę wymienionej powyżej decyzji i domagając się ustanowienia na gruncie objętym tą decyzją ([...]) prawa przejazdu do własnej nieruchomości, wykazali interes faktyczny, co nie oznacza, że są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też uznał, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe i uzasadnione, gdyż postępowanie administracyjne wszczyna się tylko na żądanie strony. Dorzucił nadto, że zarzuty zawarte w odwołaniu odnoszą się do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nie wydanych w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślił, że ustawowy zakaz dokonywania podziału nieruchomości bez ustalenia dostępu do drogi publicznej został wprowadzony art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast decyzje o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości podjęte zostały pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, jego zdaniem, dojazd do nieruchomości może być ustanowiony w drodze postępowania cywilnego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. i M.H. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji Wojewody [...] i Starosty [...]. W uzasadnieniu podnieśli, że w 1989 r. dokonano scalenia wywłaszczonych działek i podziału ich na nowe, wydzielając z nich drogę obejmującą [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekając o zwrocie na rzecz J.O. m.in. [...] stanowiącej drogę do zwróconych im wcześniej decyzją Wojewody z dnia [...] działek, nie ustanowił służebności przejazdu, czym rażąco naruszył obowiązujące prawo. Pomimo wniosku o zmianę lub uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta C. umorzył postępowanie, stwierdzając jego bezprzedmiotowość, co zdaniem skarżących jest niedorzeczne. Dodali, że [...] stanowiła drogę, której przedłużeniem były działki [...] i [...]. Wobec faktu zwrotu [...] J.O., uniemożliwiono właścicielom dalszych działek korzystanie z własnych nieruchomości poprzez brak dostępu do nich. Stwierdzili, że wykazane powody uzasadniają zmianę wymienionej powyżej decyzji w celu prawidłowego korzystania z nieruchomości. Na zakończenie wnieśli o zobowiązanie Starosty C. do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego, jeżeli przywrócenie władania Skarbu Państwa na [...] wymaga takiego właśnie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu ponownie wyjaśnił, że skarżący w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi wykazali wprawdzie interes faktyczny, jednak nie wykazali posiadania interesu prawnego, a tylko wtedy można zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. skarżący T.H. w imieniu własnym oraz M.H. podtrzymał skargę. Podkreślił, iż na działce, którą zwrócono Panu O. znajdowała się droga, z której korzystał. Złożonym wnioskiem domagał się przywrócenia prawa przejazdu przez zwróconą sąsiadowi działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U . nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie takie wynika z art. 97 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" . Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zadaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Należy wyraźnie stwierdzić, iż w dacie zwrotu przedmiotowych nieruchomości tj. [...] i [...], nieruchomość oznaczona jako [...] nie była obciążona służebnością drogi koniecznej. Przyjdzie również zauważyć, iż skarżący nie byli stronami tamtego postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości na rzecz J.O. Obecny wniosek skarżących o uchylenia lub zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] nie mieści się w granicach prawa. Zgodnie bowiem z przywołanym przez skarżących art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika zatem, że organ administracji może uchylić lub zmienić decyzje ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmiana decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji zobowiązany jest ustalić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przenosząc rozważania do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że z wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji wystąpiły osoby, które nie były stronami postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji, a jak przedstawiono powyżej zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić za zgodą strony, a więc J. O., który był stroną tamtego postępowania. T. i M.H. są bowiem właścicielami działki sąsiedniej i posiadają co najwyżej interes faktyczny a nie wymagany dla uznania ich za stronę postępowania - interes prawny. Wobec więc faktu, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione powyżej nie można zmienić decyzji w proponowanym trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji w przypadku skarżących możliwe jest wystąpienie do sądu cywilnego o ustanowienie drogi koniecznej. W tym zakresie bowiem nie mogą decydować sądy administracyjne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie jest możliwe zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjnym nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 97 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oddalił skargę.