II SA/Ka 3170/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za studia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie zarządzenia nr [...] z [...]. Rektora Uniwersytetu Ś. w sprawie odpłatności semestralnej za zajęcia dydaktyczne w roku akademickim [...], art.23 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz.385 ze zm.) oraz §§ 8-11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84, poz.380 ze zm.), działający z upoważnienia Rektora Prorektor ds. Kształcenia Uniwersytetu Ś. utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Nauk Społecznych z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącemu [...] % ulgi w odpłatności za studnia zaoczne na kierunku historia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż jakkolwiek sytuacja skarżącego jest trudna i wyjątkowa, to jednak studia zaoczne i wieczorowe są płatne. Zatem każda osoba decydująca się na taką formę nauki winna zdawać sobie sprawę z tego, że jest zobligowana do uiszczenia ustalonej opłaty. Dlatego obniżenie jej w stosunku do skarżącego uznał organ za trafne. Przy czym zważył, że nie wykazał on w sposób jednoznaczny, ani iż jest osobą niepełnosprawną, ani swego stanu majątkowego. Żądanie całkowitego zwolnienia od opłat nie mogło zatem zostać uwzględnione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Eksponował także uchybienie przepisom Konstytucji. Naprowadził, że spełnił wszelkie warunki wymagane dla rozpoczęcia studiów, poza uiszczeniem opłaty, od której zwolnienia bezzasadnie mu odmówiono. Podał, iż wykazał fakt niepełnosprawności orasz złą swą sytuację materialną uzasadniającą żądanie. W jego ocenie kwestionowane rozstrzygnięcia naruszają zagwarantowane konstytucyjnie prawo do bezpłatnej nauki w szkole wyższej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie. W jego przekonaniu skarga jest bezprzedmiotowa, albowiem skarżący nie został przyjęty w poczet studentów, bo nie złożył ślubowania i nie został immatrykulowany, przeto nie mógł skutecznie domagać się zwolnienia od opłat za studnia zaoczne. Co prawda decyzją Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] r. orzeczono o jego przyjęciu na I rok studiów na kierunku historia, wszak poinformowano, iż warunkiem rozpoczęcia studiowania jest m.in. dokonanie wpisu. Skarżący tej formalności nie dopełnił, stąd nie ma uprawnień służących studentowi. Poza tym podtrzymano argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Na początek godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wyjaśnić, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tych ramach, jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było nie dostrzec rażącego naruszenia prawa procesowego, jakim jest ona dotknięta. Oto bowiem utrzymała w mocy "decyzję" organu pierwszej instancji, która w istocie nie wykazuje istotnych znamion zastrzeżonych dla tego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w aktach administracyjnych brak jest decyzji dziekana z dnia [...] r., na którą wskazuje się w zaskarżonej decyzji. Przemawiać to może za wnioskiem o dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, bo w aktach zalega "decyzja" z dnia [...] r., która wedle twierdzeń organu II instancji orzekała o tym samym przedmiocie. Przede wszystkim jednak "decyzja" z dnia [...] r., w ocenie Sądu, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art.104 i art.107 k.p.a.. Nie zawiera wszystkich wymienionych tamże elementów, poza oznaczeniem organu, datą wydania, oznaczeniem strony i rozstrzygnięciem. Co prawda w doktrynie przyjmuje się, iż te elementy stanowią minimum, jakiemu winno odpowiadać pismo, aby mogło zostać uznane za decyzję, to jednak w przekonaniu Sądu w okolicznościach sprawy jest to zbyt mało, aby poprzeć twierdzenie, że pismo z dnia [...] r. stanowiło decyzję administracyjną. Nie wskazuje na to ani jego forma i intencje organu (organ odpowiada na pismo), ani treść (brak stanowczego orzeczenia, w tym też odmowy uwzględnienia żądania w pozostałej części). Poza tym przyszło zważyć na brak motywów, jakimi kierowano się przyznając zwolnienie w [...] % opłaty, podczas gdy tego rodzaju rozstrzygnięcie oparte jest o uznanie administracyjne, które jako szczególny przypadek swobody organu powinno być wnikliwie uzasadnione. Przeto organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od nieistniejącej decyzji, a więc utrzymując w mocy pismo dziekana orzekł w niedopuszczalny procesowo sposób. Oczywistym jest przy tym, że takie procedowanie uchyla "decyzję" spod kontroli instancyjnej i narusza prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy przez dwa organy oraz szereg zasad postępowania w stopniu istotnym. Niezależnie od tego należy także nadmienić, że wątpliwości budzi właściwość organu pierwszej instancji. Oto bowiem "decyzja" z [...] r. została podpisana przez Prodziekana Wydziału Nauk Społecznych, który nawet nie powołał się na upoważnienie Dziekana, nie mówiąc już nawet o jego dołączeniu. Tymczasem organem uprawnionym od wydania tego rodzaju decyzji jest dziekan. Brak upoważnienia prowadzi do wniosku o nieważności orzeczenia. W konsekwencji przytoczonych wywodów, przyszłoby co najmniej dojść do przekonania, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rażąco wadliwą "decyzję", co implikuje konkluzję o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji. W obu wypadkach dopuścił się więc naruszenia prawa opisanego w art.156§1 pkt 2 k.p.a.. Poza przytoczonymi okolicznościami trzeba wytknąć temu organowi brak powołania dostatecznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem przytoczone zarządzenie, rozporządzenie i art.23 ustawy o szkolnictwie wyższym, to zbyt szczupła podstawa, zwłaszcza pomijająca przepis formalnoprawny. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada również wymogom procedury, gdyż nie zawiera ustaleń faktycznych, oceny dowodów, rozważań faktycznych i prawnych, jak też nie odnosi się do wywodów odwołania. Podczas, gdy utrwalony jest pogląd judykatury i orzecznictwa, wedle którego organy obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę, zaś organ odwoławczy nie jest tylko organem powołanym do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała eliminacji z obrotu prawnego. Na uboczu wypadło dostrzec dalsze wady postępowania i kwestionowanej decyzji. Przede wszystkim wątpliwości co do wiarygodności złożonych dokumentów przez skarżącego winny doprowadzić do wezwania go do uzupełnienia materiału, albo do uczynienia tego we własnym zakresie, gdyż na organach administracji publicznej taki obowiązek ciąży z mocy art.7, art.75§1, art.77§1 k.p.a.. Zastrzeżenia Sądu budzi też brak szczegółowych motywów, jakimi kierowano się przyznając zwolnienie w [...] % opłaty. Nie ustrzegł się wreszcie organ od wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Akcentując bowiem mocno zasadę odpłatności za studia zaoczne i wieczorowe niemalże przekreślił możliwość uzyskania zwolnienia z opłat. Tymczasem, jeżeli takowa została przewidziana w stosownych przepisach, to sankcjonuje ona wyłom w samej zasadzie. Toteż niepodobna powoływać się na obowiązek uiszczenia odpłatności za studia w sytuacji rozpatrywania żądania zwolnienia od niej. Jeżeli skarżący wypełnia wymagane przesłanki, to rzeczą organu jest zwolnić go w całości, bądź w części, albo żądaniu odmówić. Jednakowoż przyczyny każdego z tych rozstrzygnięć muszą zostać wyraźnie zaprezentowane. Inaczej organ naraża się na zarzut naruszenia zasad rządzących państwem prawa, w tym uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego zasad praworządności (art.6 k.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Na koniec tej części wywodów wypadnie zwrócić uwagę na niedostateczne zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a więc uchybienie zasadzie wysłuchania stron (art.10 k.p.a.). Inne jeszcze wątpliwości dostrzegł Sąd analizując treść odpowiedzi na skargę. Oto bowiem eksponuje się w niej fakt, iż skarżący nie był studentem, przeto nie mógł korzystać z dobrodziejstwa zwolnienia od opłat. Takie podejście do sprawy rzeczywiście czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym, co jednak skutkuje równie silną wadliwością zaskarżonej decyzji. Bowiem gdyby tak było, to doszłoby do zwolnienia od części opłat osoby, która nie powinna jej uzyskać. Postępowanie w takim wypadku byłoby podmiotowo niedopuszczalne,. Przeto i z tego powodu decyzja ta byłaby nieważną. Niemniej jednak godzi się wskazać organowi, iż w aktach administracyjnych zalega decyzja z dnia [...] r. o przyjęciu skarżącego na I rok studiów. Wśród wielu zamieszczonych w niej warunków wskazano m.in. na obowiązek dokonania wpisu oraz uiszczenia opłaty. Mają one jednak wątłą podstawę prawną w zakresie daty wpisu i uiszczenia opłaty w tym kontekście. Studentem jest osoba immatrykulowana, która złożyła ślubowanie (art.142 ustawy o szkolnictwie wyższym). Jednakowoż to uregulowanie nie może wykluczać osób, które nie wykazują tej cechy (niezależnie od tego, iż w stosunku do skarżącego twierdzenie to jest gołosłowne) od możliwości starania się o zwolnienie od opłat. Byłaby to bowiem swego rodzaju pułapka, bo bez uiszczenia opłaty nie można byłoby złożyć ślubowania, zaś bez ślubowania nie można byłoby domagać się zwolnienia od opłat. Dlatego do wywodu zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę należy podejść z pewną dozą ostrożności. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, przy braku rozstrzygnięcia żądania skarżącego w przedmiocie zwolnienia od opłat za studia, powoduje skutek w postaci potrzeby rozpatrzenia na nowo i od początku tego żądania, chyba że takim rozstrzygnięciem była decyzja z dnia [...] r., bo wówczas należałoby rozpatrzyć odwołanie od niej. W zależności od istniejącego aktualnie i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego, kierując się powyższymi uwagami, organ wyda stosownej treści rozstrzygnięcie, nie uchybiając wytkniętym przepisom postępowania i przepisom prawa materialnego. Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.