II SA/Ka 3171/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie: NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant praktykant Tomasz Sobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. M. i T. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. W dniu [...] roku Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. "rejonu ul. R. i W.", który to teren określono na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] roku. Do wyłożonego projektu planu pismem z dnia [...] r. właściciele działki nr [...] - A. i T. M. złożyli zastrzeżenia polegające na braku zgody "na zmianę obecnego stanu prawnego na ich działce przy ul. C. w K.". W dniu [...]roku Prezydent K. podjął rozstrzygnięcie w stosunku do złożonych zarzutów. Z protokołu z tej czynności, znajdującym się w aktach planistycznych, wynika iż nie został rozstrzygnięty zarzut A. i T. M. bowiem jego rozstrzygnięcie Prezydent uzależnił od opracowania przez projektanta wariantowych rozwiązań układu komunikacyjnego w tym rejonie to jest tzw. ul. C., przy uwzględnieniu przepisów szczególnych. Następnie Prezydent K. pismem z dnia [...]r., adresowanym m. in. do skarżących A. i Tadeusza M., wyjaśnił iż przyjęta w projekcie minimalna szerokość 5,0 m w liniach rozgraniczających dla drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem [...]- ul. C. wynika z obowiązujących przepisów szczególnych (§ 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. nr 75, poz. 690) i dlatego nie istnieje możliwość "uwzględnienia docelowej szerokości drogi dojazdowej, stanowiącej ciąg pieszo-jezdny, mniejszej niż 5,0 m". Uwzględnienie zarzutu - podawał dalej Prezydent - polegające na pozostawieniu obecnej szerokości drogi wynoszącej około 4,0 m, wiązałoby się ze zniesieniem przedmiotowej jednostki planu i pozostawieniem rozstrzygnięcia dojazdu do działek budowlanych właścicielom tych działek w ramach obowiązujących przepisów szczególnych. W związku z tym Prezydent zaproponował ponowne przeanalizowanie przyjętej w planie minimalnej szerokości drogi dojazdowej 5,0 m wraz z wariantowymi propozycjami rozwiązania układu komunikacyjnego (dołączono 3 warianty). Równocześnie poinformował skarżących, iż nie zajęcie przez nich stanowiska do dnia [...]r. będzie podstawą do zniesienia jednostki planu [...]- droga dojazdowa stanowiąca ciąg pieszo-jezdny - ul. C. W odpowiedzi z dnia [...]r. skarżący podtrzymali zarzut zgłaszany w dniu [...]r. podkreślając, iż droga na odcinku ich nieruchomości jest drogą prywatną o szerokości 3 metrów. Pismem z dnia [...]roku Prezydent K. poinformował skarżących o nieuwzględnieniu zarzutu i jego przedstawieniu do rozpatrzenia Radzie Miasta K. Równocześnie podał, że w celu realizacji zabudowy kubaturowej w spornym rejonie proponują wprowadzić ustalenia do planu, dotyczące dostępu do drogi publicznej, które będą przedmiotem rozstrzygnięcia przez Radę Miasta doręczył skarżącym fragment projektu planu obejmujący tę propozycję. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu [...]r.) skarżący podali, że zmiana stanu prawnego drogi wzdłuż ich działki jest możliwa tylko po jego wykupieniu przez Radę Miasta. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...]r. Rada Miasta K. powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 z zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717) odrzuciła zarzut wniesiony [...]r. (z uzupełnieniami z dnia 24.07.2003 r. i 10.09.2003 r.) przez A. i T. M. - właścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu podano, że przez działkę nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...] r. przebiega droga dojazdowa, w połowie jej szerokości, oznaczona symbolem [...] o liniach rozgraniczających 10 m i częściowa droga dojazdowa [...] o liniach rozgraniczających 6 m (ul. C. - droga prywatna w oparciu o ustanowioną służebność). W projekcie planu prywatną drogę dojazdową tzw. ul. C. oznaczono symbolem [...] i [...] (poza działką skarżących) o liniach rozgraniczających 5,5 m. Droga ta wraz z drogą dojazdową [...] tworzy układ komunikacyjny dróg dojazdowych łączonych zabudowane i niezabudowane działki z istniejącymi drogami publicznymi. A. i T. M. w zarzucie do projektu domagali się "zwężenia" - na odcinku ich działki - projektowanej drogi dojazdowej [...] do szerokości 3 metrów albowiem o takim rozmiarze droga ta istnieje od [...] roku, kiedy to ustanowiono służebność gruntową na rzecz posiadaczy innych działek (1,5 m z tej drogi biegnie zachodnim skrajem działki nr [...]). Prezydent rozpatrując wniesiony zarzut do projektu planu, odnośnie m. in. drogi oznaczonej symbolem [...] uwarunkował jego rozstrzygnięcie opracowaniem wariantowych rozwiązań komunikacyjnych w tym rejonie, w oparciu o obowiązujące przepisy szczególne. Opracowane warianty wraz z pismem wyjaśniającym zostało przekazane skarżącym, ale nie zaakceptowali oni żadnego z przesłanych wariantów, podtrzymując zarzut (pismo z [...]r.). W celu umożliwienia funkcjonowania i dalszego rozwoju tego terenu ostatecznie przyjęto do projektu nowe zapisy dotyczące dostępu do drogi publicznej dla rejonu ul. C. polegające na zniesieniu jednostki planu z przeznaczeniem pod drogę dojazdową - symbol planu [...] i [...]oraz częściowo [...] i ustalono dojazd i dojście o docelowych parametrach wynikających z przepisów szczególnych, dający możliwość obecnego użytkowania i dalszego inwestowania na poszczególnych działkach, przy pełnym poszanowaniu prawa własności i zaspokojeniu interesu publicznego. Natomiast zarzut skarżących - w tej sytuacji - jako dotyczący pozostawienia drogi dojazdowej 3,0 m to jest według ustalonych służebności w [...] r. odrzucono bowiem obowiązujące przepisy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z zm.) dopuszczają minimalną szerokość dojść i dojazdów do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego nie mniejszą niż 5 m (§ 14 ust. 1 i ust. 2). Po przyjęciu ustaleń co do zniesienia jednostki planu [...] obecny stan prawny drogi prywatnej został zachowany, a kwestia dojazdu i dojścia do działek będzie regulowana przez poszczególnych właścicieli indywidualnie. W skardze do Sądu A. i T. M. podali, iż droga określona jako ul. C. biegnie zachodnim krajem ich działki nr [...] pasem szerokości 1,5 m oraz po działce położonej po przeciwległej stronie nr [...] także pasem o szerokości 1,5 m, tworząc drogę prywatną o szerokości 3 m. Tę właśnie drogę Gmina zamierza poszerzyć kosztem ich działki na co nie wyrażają zgody i proponują wykup niezbędnego terenu pod drogę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie przedstawiając przebieg postępowania w związku ze złożonym zarzutem oraz powtarzając argumentację zaskarżonej uchwały. Nadto stwierdzono, iż postulaty zawarte w zarzucie zostały w istocie spełnione poza jednym to jest zapisaniem w projekcie planu jednostki planu przeznaczonej pod drogę dojazdową o szerokości 3 m w liniach rozgraniczających, a takiego rozwiązania gmina nie mogła przyjąć jako sprzecznego z prawem. W piśmie z dnia [...]r. skarżący podtrzymali skargę, wskazując że ich zarzut do wyłożonego projektu planu jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.), poddana została uchwała organu gminy wydana na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717). Zgodnie z treścią art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut w pierwszym rzędzie rozpatrywany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta) a w przypadku jego nieuwzględnienia przedstawiony jest do rozpatrzenia radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8). Już z samej treści art. 24 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. wynika, iż przedmiotem zarzutu są ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Oznacza to, że zarówno wójt, jak i rada gminy rozpatrują zarzut w odniesieniu do kwestionowanego tym zarzutom ustalenia przyjętego w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu. Odrzucenie zarzutu uchwałą rady gminy (art. 24 ust. 4) oznacza, iż kwestionowane ustalenie pozostaje w projekcie planu i nie będzie podlegało w dalszej procedurze zmianie. W świetle regulacji zawartej w art. 24 omawianej ustawy niedopuszczalnym jest wprowadzenie zmian w ustaleniach projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu przed rozpatrzeniem zarzutu kwestionującego ustalenia tego projektu. Wprawdzie rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia zmian w projekcie planu miejscowego (art. 25 ustawy) ale uprawnienie to powstaje na etapie przedstawienia jej do uchwalenia projektu miejscowego planu i skutkuje koniecznością powtórzenia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprowadzenie więc przez radę gminy do projektu planu nowych ustaleń (czy zmienionych) w stosunku do znajdujących się w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu powoduje co najmniej powrót procedury planistycznej na etap wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 6 (ponowne wyłożenie). W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż skarżący będący właścicielami działki nr [...], na której projekt planu wyłożony do publicznego wglądu, przewidział drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...] o łącznej szerokości w liniach rozgraniczających 5,5 m, byli legitymowani do wniesienia zarzutu. W zarzucie tym kwestionowali ustanowienie na ich działce drogi dojazdowej [...], twierdząc iż takie postanowienie powinno być poprzedzone wykupieniem przez gminę od nich stosownego gruntu. W miejscu projektowanej drogi dojazdowej [...] przebiega bowiem droga prywatna o szerokości 3 metrów, w tym pasem 1,5 m po działce składających zarzut. Droga ta powstała w wyniku ustanowienia służebności w [...] roku. Ponieważ projekt planu przewiduje w tym miejscu drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 5,5 m, oznacza to zmniejszenie działki autorów zarzutu. W świetle wyżej poczynionych rozważań co do skutków złożenia zarzutu należy stwierdzić, że jedynie zarzut w tej postaci, a więc kwestionujący zapis dla symbolu [...], mógł być przedmiotem rozpatrzenia wójta (burmistrza, prezydenta), a w przypadku jego nieuwzględnienia rady gminy. Z akt planistycznych wynika, że Prezydent K. po otrzymaniu powyższego zarzutu zlecił opracowanie przez projektanta wariantowych rozwiązań układu komunikacyjnego m. in. odnośnie drogi dojazdowej [...] (protokół z rozstrzygnięcia złożonych do dnia [...]r. zarzutów z dnia [...]r.). Opracowane warianty zostały przekazane skarżącym (przy piśmie z [...]r.), którzy jednak ich nie przyjęli i złożony w dniu [...]r. zarzut podtrzymali. Następnie Prezydent (protokół z [...]r.) odrzucił zarzut A. i T. M. (nastąpiło to z naruszeniem terminu z art. 18 ust. 2 pkt 8). Na marginesie należy stwierdzić, iż data rozpoznania zarzutu przez Prezydenta to jest [...]r. budzi wątpliwości w świetle wskazanych w tym protokole (pismo skarżących z dnia [...]roku). W tym samym protokole z rozstrzygnięcia zarzutów z dnia [...]roku Prezydent postanowił o przyjęciu na załączniku graficznym i w trakcie projektu planu zmieniających ustaleń (w stosunku do wyłożonego projektu), które między innymi sprowadzały się do zniesienia jednostki planu z przeznaczeniem pod drogę dojazdową - symbol planu [...] (pkt 3 powołanego protokołu). Skarżący zostali poinformowani (pismo z [...]r.), iż ich zarzut będzie rozpatrywany przez Radę Gminy, dla której przedmiotem rozstrzygnięcia będzie fragment projektu planu (dołączony do pisma), który nie zawiera już jednostki [...]. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miasta K. odrzuciła zarzut A. i T. M., powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzając, iż przyczyną odrzucenia zarzutu jest brak możliwości - w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki M. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 z 1999 r., poz. 430) - zaprojektowania dojazdu i dojścia do działek budowlanych o szerokości mniejszej niż 5 metrów. Z uchwały wynika, że zarzut skarżących rozpoznano odnośnie zaprojektowanej drogi [...], czego istotnie on dotyczył. Jednakże w dacie podejmowania tej uchwały w projekcie planu nie istniały już kwestionowane zarzutom zapisy dla jednostki [...], która - jak wskazano wyżej - została zniesiona przez Prezydenta w dniu [...]roku. Nastąpiło to zresztą - zmiana ustaleń projektu - bez wymaganego wyłożenia. Oznacza to, że Rada Gminy rozpoznała zarzut w stosunku do nieistniejących ustaleń projektu, a przecież skutkiem odrzucenia zarzutu powinno być pozostawienie kwestionowanego ustalenia w projekcie planu. Zaskarżona uchwała zapadła więc z naruszeniem art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy, po przekazaniu jej przez Prezydenta nieuwzględnionego zarzutu, zobowiązana jest go bowiem rozpoznać przez odniesienie się do kwestionowanych ustaleń w wyłożonym projekcie, które to ustalenia istnieją w dacie podejmowania uchwały przez radę. Staje się bowiem bezcelowym rozpoznanie zarzutu w sytuacji zmiany kwestionowanych zarzutom ustaleń projektu (niezależnie od tego, że w kontrolowanym postępowaniu zmiany wprowadzono z naruszeniem prawa to jest bez wyłożenia projektu). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm. - dalej p.p.s.a.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. SW