II SA/Ka 3177/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi E. J. i W. J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Burmistrza Miasta Ż., a przekazanym następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż., S. P. domagał się sprawdzenia czy garaż został wybudowany przez W. J. zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania i przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., obecnie Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym) wstrzymał roboty budowlane związane z budową garażu na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. T. Nr [...] zobowiązując jednocześnie inwestorów do zabezpieczenia terenu budowy. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego Inspektor ten nakazał E. i W. J. doprowadzić lokalizację garażu na działce nr [...] w Ż. przy ul. T. do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...]., przedłożyć inwentaryzację geodezyjną powykonawczą garażu oraz dziennik budowy z wpisem geodety o zgodności położenia obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania – w terminie do [...] W uzasadnieniu decyzji podał, iż jak stwierdzono podczas oględzin, na działce nr [...] w Ż. w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] realizowany jest budynek garażowy o konstrukcji stalowej. Budynek ten nie został jednakże wyznaczony w terenie przez uprawnionego geodetę, na terenie budowy brak jest tablicy informacyjnej i niezgodnie z pozwoleniem na budowę garaż został usytuowany z przekroczeniem granicy działki inwestorów. W następstwie złożonego przez W. J. odwołania powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 4 prawa budowlanego nakazał E. i W. małżonkom J. doprowadzenie lokalizacji objętego postępowaniem garażu do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) oraz przedłożyć inwentaryzację "budowlaną" tak usytuowanego garażu, spełniającą określone w tej decyzji wymogi – w terminie do [...]. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki przedmiotowy garaż blaszany powinien być zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr [...] i równocześnie w odległości 7,30 m od budynku mieszkalnego inwestorów (przed dobudową do tego budynku ganku). W rzeczywistości jest on usytuowany w odległości 11,20 m od tego budynku. Według stanu uwidocznionego w projekcie zagospodarowania działki dla budowy garażu jest on obecnie usytuowany w około 50 % poza działką inwestorów nr [...]. Przy lokalizacji garażu zgodnie z pozwoleniem na jego budowę, jego odległość od dobudowanego do budynku mieszkalnego ganku powinna wynosić 1,90 m gdy tymczasem wynosi faktycznie 4,80 m. Oznacza to, że garaż został zlokalizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji stanął organ I instancji na stanowisku, że w sprawie ma zastosowanie treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego (w brzmieniu tych przepisów przed nowelizacją jaka weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.). Podniósł też organ orzekający, że położenie garażu nie zostało wytyczone przez geodetę, został on postawiony pomimo tego, że inwestorzy nie dysponowali dziennikiem budowy, do którego wpisów dokonano z datą wsteczną. W odwołaniu od tej decyzji W. J. zarzucił, iż nie może zmienić położenia garażu zgodnie z jej brzmieniem gdyż uniemożliwiło by to przejazd obok tego garażu pojazdów uprzywilejowanych w nagłych przypadkach losowych tj. pożarowych wozów gaśniczych i karetek pogotowia ratunkowego. Stwierdził też, że stara się o uzyskanie zgody na czasowe zajęcie części działki sąsiedniej nr [...] na której obecnie usytuowany jest częściowo przedmiotowy garaż. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego co do zasady nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji co do nałożonych nią obowiązków wyznaczając jednocześnie nowy termin ich wykonania – do [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że decyzja organu I instancji jest dla inwestorów najbardziej korzystna bo pozwala im na zrealizowanie garażu zgodnie z warunkami technicznymi w jakimkolwiek miejscu na ich działce nr [...]. W skardze do sądu E. i W. małżonkowie J. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji odwoławczej z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych ich zdaniem bez uwzględnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Błędnie przyjęły bowiem organy orzekające obecną lokalizację garażu jako lokalizację docelową gdy tymczasem jest on tam jedynie tymczasowo składowany. Dlatego też nie wystąpili o pozwolenie na użytkowanie garażu. Bezcelowe jest też ich zdaniem podejmowanie działań celem doprowadzenia garażu do stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na jego budowę w sytuacji gdy decyzja ta wygasła na mocy decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu z rażącym naruszeniem prawa, a częściowo bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie takie polega na wydaniu rozstrzygnięcia, które w istocie nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 kpa skoro nie precyzuje w dostateczny sposób warunków doprowadzenia lokalizacji spornego garażu do stanu zgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Gdyby zaś przyjąć, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że to skarżący mieliby decydować we własnym zakresie o nowej lokalizacji garażu na działce nr [...] to w tym względzie orzeczenia organów obu instancji byłyby wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem zdaniem Sądu możliwość takiego określenia nałożonego na skarżących obowiązku. W szczególności możliwości takiej nie przewidują powołane w decyzjach organów obu instancji przepisy prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 51 ust. 1 pkt 2 tego prawa. Wprost przeciwnie z przepisu tego wynika wyraźnie, że czynności które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinny być "określone" tj. sprecyzowane na tyle jednoznacznie aby nie było w przyszłości wątpliwości czy zostały one wykonane (w zw. z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego – w jego brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.). Takiego określenia powinien przy tym dokonać w decyzji organ orzekający a nie pozostawiać tej kwestii do uznania inwestora. W tym względzie należy też stwierdzić, że błędnie przyjął organ odwoławczy za podstawę swojego orzeczenia treść prawa budowlanego według jego brzmienia obowiązującego od 11 lipca 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy nadto stwierdzić, że ogólne jedynie określenie obowiązku doprowadzenia lokalizacji garażu do stanu zgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budzi zasadniczą wątpliwość co do jego wykonalności. Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień, sprawa nie została wyjaśniona i rozważona zdaniem Sądu należycie do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ponieważ, jak to wynika z poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń, których skarżący nie kwestionowali, sporny garaż prawie w całości został usytuowany w innym miejscu niż to wynikało z zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu zagospodarowania terenu, w tym w znacznej części poza działką skarżących nr [...], bo na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, to należało przyjąć, że doszło do tego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Takie istotne odstąpienie było zaś i jest możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a prawa budowlanego), którego to wymogu skarżący nie dopełnili. Dowolne jest w tym względzie twierdzenie skarżących, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby podnoszona przez nich okoliczność, iż usytuowanie spornego garażu jest na razie jedynie tymczasowe. Obowiązujące przepisy takiego sytuowania bowiem nie przewidują i w związku z tym do garażu takiego nie mają zastosowania jakieś odrębne unormowania, które zresztą nie istnieją. Nadto twierdzenia skarżących co do tymczasowości sytuowania garażu pozostają w sprzeczności z podjętymi przez nich staraniami o uzyskanie zgody na czasowe zajęcie pod garaż działki Skarbu Państwa nr [...]. Wobec wzniesienia objętego postępowaniem garażu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na jego budowę rozstrzygnięcie sprawy zależało od odpowiedzi na pytanie czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy możliwym było podjęcie czynności umożliwiających doprowadzenie lokalizacji garażu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy istotne odstępstwo polegało na zmianie lokalizacji garażu, który został posadowiony częściowo na terenie którym inwestorzy nie dysponowali na cele budowlane i prawa takiego w toku postępowania administracyjnego nie uzyskali, czynności takie polegałyby tylko na doprowadzeniu lokalizacji garażu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Należało zatem ustalić, czy możliwość takiej zmiany lokalizacji faktycznie istnieje, a to wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy spowodowanej wydaniem pozwolenia i zrealizowaniem ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego skarżących. W szczególności należy ustalić czy istotnie, jak twierdzą skarżący, lokalizacja garażu zgodnie z pozwoleniem na jego budowę uniemożliwiłaby wjazd na teren ich działki pojazdów uprzywilejowanych. Nadto należałoby ustalić czy wówczas wzajemne usytuowanie garażu i budynku mieszkalnego nie naruszałoby obowiązujących przepisów. Gdyby się okazało, iż takie usytuowanie garażu nie byłoby możliwe to doprowadzenie do stanu zgodności z prawem polegałoby na wydaniu nakazu rozbiórki garażu. Jego przeniesienie w inne miejsce byłoby bowiem dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (w trybie art. 36a prawa) względnie po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę (lub też dokonania zgłoszenia w przypadkach prawem przewidzianych). W tym względzie konieczne będzie też ustalenie czy dołączona do skargi decyzja Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] nr [...] o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę garażu rzeczywiście, jak to stwierdził na rozprawie sądowej skarżący, uzyskała przymiot ostateczności. Wówczas bowiem zmiana pozwolenia na budowę garażu nie byłaby w trybie art. 36a prawa budowlanego w ogóle możliwa. Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające uzupełnią materiał dowodowy i ponownie rozstrzygną sprawę przy zastosowaniu przepisów art. 50-51 prawa budowlanego i mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu. SW