II SA/Ka 3179/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie : NSA Anna Apollo ( spr.) NSA Tadeusz Michalik Protokolant: sekretarz sądowy Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004r. sprawy ze skargi Rybnickiej Spółki Węglowej S.A. – KWK "A" na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...]r. nr [...]; 2/ stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...]; 3/ zasadza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. nr 12, poz. 49 ) oraz §1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm. ) Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził u Z. K. chorobę zawodową – uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu – wymieniona w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, iż Z. K. pracując w latach 1966 – 1991 w Kopalni Węgla Kamiennego A w W. na stanowisku górnika pod ziemią był narażony na działanie hałasu. Rozpoznania schorzenia polegającego na uszkodzeniu słuchu dokonała Poradnia Chorób Zawodowych Górniczego Centrum Medycznego w K. w orzeczeniu z dnia [...] r. Zatem zaistniały podstawy do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Spółka Węglowa S.A. – KWK "A" w W. wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, że narażenie pracownika na działanie hałasu w środowisku pracy nie było znaczne – wynosiło od 86 do 89 dB przez trzy godziny w ciągu roboczej zmiany. Natomiast w kwestii wystąpienia choroby powinni byli wypowiedzieć się biegli o wysokich kwalifikacjach. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za bezsporny organ odwoławczy uznał fakt narażenia Z. K. na działanie czynnika szkodliwego dla zdrowia jakim był hałas. Niewątpliwie zatem zachodził związek przyczynowy pomiędzy schorzeniem, a warunkami pracy. Rozpoznania urazu akustycznego dokonała kompetentna placówka diagnostyczna i brak było podstaw do zakwestionowania jej orzeczenia lekarskiego. Dlatego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Ze stanowiskiem organów inspekcji sanitarnej nadal nie zgadzała się [...] Spółka Węglowa S.A. i w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagała się uchylenia decyzji obu instancji. Ponowiła zarzut, iż wyniki dochodzenia epidemiologicznego nie dawały podstaw do przyjęcia, że rozpoznane u pracownika schorzenie miało związek z warunkami w jakich pracował. Zwłaszcza, iż natężenie hałasu nie było znaczne i nie wykluczono pozazawodowej etiologii choroby. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie udzielił odpowiedzi na skargę. Następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) oraz § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i sprostowaną dwoma postanowienia z dnia [...]r, i [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił własną decyzję z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. i stwierdził brak podstaw do rozpoznania u Z. K. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż powtórne badania w Poradni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie doprowadziły do rozpoznania u pracownika schorzenia narządu słuchu o podłożu zawodowym. Ujawniony w orzeczeniu z dnia [...] r. ubytek słuchu ( UL 29 dB, UP 23 dB ) z powodu jego zbyt małego stopnia, nie uzasadniał stwierdzenia choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 marca 1999r. sygn. akt II SA / Ka 1140 / 97 umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe wywołane wniesieniem przez [...] Spółkę Węglową S.A. skargi na ostateczną decyzję stwierdzającą chorobę zawodową. Natomiast Z. K. zaskarżył do Sądu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. odmawiającą stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej. Skarżący zarzucił, iż jedyną przyczyną złego stanu jego narządu słuchu była praca pod ziemią w narażeniu na działanie znacznego hałasu. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 1999r. sygn. akt II SA / Ka 313 / 99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. Uznał, iż wydano ją z naruszeniem art. 38 ust, 2 ustawy o NSA oraz z naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 Kpa . Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA organ, którego działanie zaskarżono może uwzględnić skargę w całości do czasu wyznaczenia przez Sąd rozprawy. [...] Spółka Węglowa S.A. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ odwoławczy uchylił jedynie swoją własną decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym błędnie oznaczoną, jako wydaną dnia [...]r. i orzekł co do istoty sprawy, nie orzekając przy tym o losach decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto Sąd zarzucił organowi odwoławczemu wprowadzenie do zaskarżonej decyzji pozaprawnego kryterium stopnia ubytku słuchu jako warunku stwierdzenia choroby zawodowej. Uznał, że za chorobę zawodową należy uznać chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych i rozpoznaną u pracownika, której przyczyną było działanie w środowisku pracy czynnika szkodliwego. Niedopuszczalnym było wprowadzanie do tej konstrukcji jakichkolwiek dodatkowych wymagań. Stwierdzi, że rozpoznanie przez obie placówki diagnostyczne u skarżącego niedosłuchu obustronnego, odbiorczego i ustalenie, że pracował on przez okres 25 lat w warunkach narażenia go na działanie hałasu o poziomie od 86 do 89 dB mogło doprowadzić do trwałego uszkodzenia słuchu. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił swoją własną decyzję z dnia [...]r. oraz uchylił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując przy tym uwzględnienie wszystkich zaleceń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 i art. 4 pkt 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz na podstawie § 1 i § 10 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych stwierdził, że u p. Z. K. występuje choroba zawodowa – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu – wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Ustalił, że w trakcie pracy w Kopalni Węgla Kamiennego "A" w latach 1966 – 1991 był narażony na działanie hałasu od 86 do 89 dB . Choroba została rozpoznana u pracownika przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne – Przychodnię Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. w orzeczeniu z dnia [...] r. i Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych w decyzji przepisów oraz stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999r. uznał, iż zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej. Z tą decyzją nie zgodziła się [...] Spółka Węglowa S.A. – KWK "A" w R., która domagała się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. W jej ocenie nie było podstaw do przyjęcia, ze występujący u pracownika uszczerbek na zdrowiu był chorobą zawodową. Powtórzyła argumentacje przytoczoną już we wcześniejszym odwołaniu i w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, iż u p. Z. K. brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji przyjął, że p. K. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednak z uwagi na fakt, iż lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. oraz w piśmie z dnia [...]r. uznali, ze stwierdzony u pracownika obustronny odbiorczy ubytek słuchu nie jest chorobą zawodową, nie było podstaw do jej stwierdzenia. Z takim zakończeniem sprawy nie zgodził się Z. K. i w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagał się jej uchylenia. Podkreślił, że ujawniony u niego ubytek słuchu został spowodowany wyłącznie działaniem na narząd słuchu hałasu w środowisku pracy przez wiele lat. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2002r. sygn. akt II SA / Ka 2880 / 00 stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Stwierdził, że organ inspekcji sanitarnej był związany w świetle art. 30 ustawy o NSA oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999r. Zatem nie było podstaw do zwracania się do Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie "podsumowującego" orzeczenia lekarskiego. Nadto kierowanie się dodatkowym orzeczeniem lekarskim, a nie obowiązującym stanem prawnym i wskazaniami Sądu doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki Węglowej S.A. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora sanitarnego w W. z dnia [...]r. Uznał, że w czasie pracy w latach 1966 – 1991 na stanowisku górnika pod ziemią p. Z. K. był narażony na działanie hałasu przekraczającego normy higieniczne przez ok. 3 godziny w ciągu zmiany roboczej. Zatem pracował on w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść wydanych w sprawie orzeczeń przez Przychodnie Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Obie placówki diagnostyczne w swoich orzeczeniach z dnia [...] r. i [...] r. rozpoznały u pracownika niedosłuch obustronny odbiorczy. Biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wyrokach z dnia 11 sierpnia 1998r. sygn. akt II SA/Ka 313 / 99 i 11 października 2002r.sygn. akt II SA/Ka 2880 / 00 uznał, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia u p. K.a choroby zawodowej. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Spółka Węglowa S.A. – Kopalnia Węgla Kamiennego "A" w R. domagała się uchylenia powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ( tekst jednolity Dz. U. z 1983r. nr 30 poz. 144 ze zm. ) oraz § 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa. W ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie ocenił zgromadzone w sprawie dowody i w konsekwencji wydał wadliwą decyzję. Z opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wynikało, że ujawniony u niego stan zdrowia nie można kwalifikować jako choroby, gdyż nie jest on w istocie dysfunkcją organizmu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2002r. stwierdził nieważność decyzji tylko z tego powodu, że wydano ja w oparciu o "podsumowujące" orzeczenie lekarskie, a procedura administracyjna takiego orzeczenia nie przewidywała. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył argumenty powołane już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, dlaczego skargę wniesioną do Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Z dniem 1 stycznia uległ zmianie stan prawny. Dotychczasowy Naczelny Sąd Administracyjny uległ likwidacji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa [...] utworzono Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zaś zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) kontrolę tę sprawuje zgodnie z kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Wskazać wreszcie należy, iż w oparciu o art. 134 § 1 i § 2 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdzi nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa Powyższe uwagi były istotne, bowiem skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej wskazane przez skarżącą. Przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwarza możliwości sądom administracyjnym usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w postępowaniu administracyjnym. Stanowi on, że sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem obowiązkiem Sądu jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Przytoczony przepis uprawniał tym samym Sąd do sięgnięcia "w głąb" sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. stwierdzającą u Z. K. chorobę zawodową -uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Decyzja organu odwoławczego została uchylona jego własną decyzją z dnia [...] r. wydaną w wyniku dokonanej przez niego na podstawie art. 38 ust. obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) autokontroli zaskarżonego aktu po tym, jak skargę do Sądu na decyzję z dnia [...]r. wniosła [...] Spółka Węglowa SA. Z kolei ta decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999r. sygn. akt II SA / Ka 313 / 99. Postępowanie sądowe w sprawie zainicjowanej skargą [...] Spółki Węglowej S.A. zostało umorzone prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. sygn. akt II SA/Ka 1140 / 97. Konsekwencją tych dwóch orzeczeń Sądu było to, iż w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. Do dnia [...] r. nie istniał w obrocie prawnym żaden akt – wyrok sądowy lub decyzja administracyjna, które by tę decyzję organu odwoławczego uchylały. Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uprawnia organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy bądź do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] r. wydaną już po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki Węglowej S.A. oraz uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym w zwykłym trybie postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie odwoławcze do tego trybu należy, organ odwoławczy dokonał weryfikacji własnej decyzji ostatecznej. Takie rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Kontroli legalności, prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej służą postępowania nadzwyczajne, takie jak wznowienie postępowania administracyjnego, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, czy wreszcie postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji dotkniętej niekwalifikowanymi wadami. Z takich możliwości ani organy inspekcji sanitarnej, ani strony postępowania administracyjnego nie skorzystały. Konsekwencja stwierdzenia , iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest to, iż nie było podstaw prawnych do powtórnego orzekania w sprawie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u p. K.a przez organy obu instancji. Dlatego należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. W następstwie orzeczenia Sadu w obrocie prawnym prawidłowo pozostanie ostateczna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. stwierdzająca u Z. K. chorobę zawodową. Nie ma podstaw do prowadzenia w zwykłym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia tej choroby zawodowej. Stwierdzenia nieważności powyższych decyzji czyni zbędnym konieczność omówienia zarzutów skarżącej zgłoszonych w skardze. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 2 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Nie było także podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 powołanej ustawy.