II SA/Ka 319/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o wymeldowaniu M. F. z miejsca pobytu stałego w K. przy ul. A. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że o wymeldowanie zwróciła się [...]2001 r. matka wymeldowanego – E. F.. Opisując przebieg postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ I instancji zwrócił uwagę na to, że M. F. od [...] 2000 r. nie przebywa pod wskazanym adresem. To ustalenie wynika z informacji Naczelnika Urzędu Pocztowego, który wyjaśnił, że wszelką korespondencję M. F. odbierał w tej placówce. Na podstawie zeznań siostry strony, informacji uzyskanej w Zarządzie Rejonowym PCK ustalono, że M. F. przebywa w K. przy ul. B. Mieszkanie przy ul. A jest lokalem gminy K., a jego najemcą na podstawie umowy najmu z [...]1995 r. – E. F.. M. F., jako syn najemcy posiada uprawnienia pochodne do przebywania w tym lokalu. Te uprawnienia charakteryzują się tym, że mogą trwać dopóki trwają uprawnienia samoistne najemcy lokalu, jak również tym, że są zależne od woli najemcy. Utrata tych uprawnień następuje, jeśli najemca utraci uprawnienia do lokalu, jak również wtedy, kiedy cofnie osobie bliskiej zgodę na dalsze zamieszkiwanie w lokalu. E. F. skutecznie cofnęła zgodę na dalsze zamieszkiwanie M. F. we wskazanym lokalu. Data złożenia wniosku – [...] 2001 r. wyznacza datę utraty uprawnień pochodnych M. F. do przebywania w lokalu. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że na podstawie dowodów ustalono, iż M. F. tylko sporadycznie przebywa w lokalu i rzadko tam nocuje. Wobec tych ustaleń – stwierdził organ I instancji – M. F. utracił prawo do przebywania w lokalu. Nie prowadzi tam gospodarstwa domowego i faktycznie nie zamieszkuje, lokal nie jest centrum jego spraw życiowych. Strona nie dopełniła obowiązku z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych bowiem po opuszczeniu lokalu w 2000 r. nie wymeldowała się. Od tej decyzji odwołał się M. F. podnosząc, że cały czas przebywał w lokalu. Następnie przedstawił własną ocenę dowodów, w szczególności ocenę zeznań świadków. Na końcu opisał swoje dolegliwości zdrowotne oraz przebieg leczenia. Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. M. F. posiada pochodne uprawnienia do przebywania w lokalu wywodzące się od samoistnych uprawnień matki, która jest najemcą od [...]1995 r. Powołując się na orzecznictwo NSA organ odwoławczy przypomniał, że cofnięcie zgody na zamieszkiwanie osobie spokrewnionej jest równoznaczne z pozbawieniem takiej osoby uprawnienia do przebywania w lokalu, przy czym cofnięcie zgody może nastąpić w każdym czasie. E. F. występując z wnioskiem o wymeldowanie cofnęła zgodę na dalsze zamieszkiwanie M. F.. Data złożenia wniosku wyznacza zatem datę utraty uprawnień do przebywania w lokalu. Następnie organ odwoławczy omówił przebieg postępowania dowodowego w sprawie stwierdzając, że ustalenia faktyczne są prawidłowe, zgodnie z obiektywnym stanem rzeczy. M. F. nie zamieszkuje w lokalu, ponieważ nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu, nie zgromadził w lokalu rzeczy osobistych i przedmiotów majątkowych, nie stołuje się, nie nocuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego. Lokal nie stanowi centrum jego spraw życiowych, jest tylko miejscem zameldowania na pobyt stały. Wojewoda [...] wyraził na końcu pogląd, że zaistniały przesłanki do wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. F. wniósł o uchylenie decyzji z powodu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący zgłosił wątpliwości, co do swobody wyrażenia woli przez jego matkę. Następnie wyjaśnił, że od 1995 r. zamieszkuje w lokalu stanowiącym centrum jego spraw życiowych. Kwestionując ustalenia faktyczne sprawy przedstawił własną wersję zdarzeń akcentując, że od czasu, kiedy matką zaopiekowała się siostra PCK, zaczął stołować się w mieście spędzając tam większość czasu. Na końcu, wyraził opinię, co do motywów postępowania siostry G. R. akcentując wadliwe ustalenie, że zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga M. F. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w [...] r.: "Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca oraz podać nowe miejsce i adres pobytu. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić". Według art. 9 ust. 2 tej ustawy: "Przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie". Należy przypomnieć, że ten przepis z dniem 19 czerwca 2002 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ wyrokiem z 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł: Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 10, poz. 1189): a) jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) nie jest niezgodny z art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją jest ostateczne i powoduje uchylenie przepisu z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP obwieszczenia prezesa Trybunału o utracie mocy obowiązującej. Według art. 145 lit. a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (...), na podstawie którego została wydana decyzja. Ta regulacja prawna oznacza, że przepis niekonstytucyjny nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, jak również nie może być stosowany w ramach sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że zaistniała przesłanka wymeldowania wskazana w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegająca na tym, że M. F. posiadający pochodne uprawnienie do przebywania w lokalu, którego najemcą była jego matka E. F. – utracił je, ponieważ ta [...] 2001 r. cofnęła skutecznie zgodę na dalsze zamieszkiwanie syna w tym lokalu. Ponadto, organy przyjęły, że M. F. bez wymeldowania się opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Mając na uwadze wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego należy w dalszych rozważaniach pominąć problematykę uprawnienia do przebywania w lokalu, ponieważ stwierdzono tam jednoznacznie, że obowiązek przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym miało nastąpić zameldowanie – był niezgodny z porządkiem konstytucyjnym. Chociaż przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie był wprost podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że na gruncie art. 15 ust. 2 – od dnia 19 czerwca 2002 r. należy przyjąć, iż nie ma znaczenie dla wymeldowania utrata uprawnienia wymienionego w art. 9 ust. 2. Wobec tego, należy rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły istnienie przesłanki – opuszczenia bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez M. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów jako taka nie mogła korzystać z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: – należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, – materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, – ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, (tak B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 376-378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Jednak tak nie było w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozważył wprawdzie całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego twierdzeń. Jednakże ta ocena dotyczyła przede wszystkim okoliczności przedmiotowych sprawy, pominięto przy tym okoliczności podmiotowe. Tak więc Wojewoda [...] podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest jednoznaczny w swej wymowie. Wynika z niego, że M. F. sporadycznie był widywany przed budynkiem, do mieszkania wchodził na krótko, nie stołował się tam i nie nocował. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że mieszkanie przy ul. A w K. było jedynie miejscem stałego zameldowania skarżącego, a nie centrum jego spraw życiowych. Zarzuty postawione organowi administracji w skardze stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez ten organ art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Za równoznaczną z opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Uznaje się, że spełnienie przesłanki następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Stwierdzono również, że dobrowolne opuszczenie lokalu mieszkalnego przez osoby, które miały pochodne uprawnienie do lokalu, oznacza utratę uprawnień do przebywania w tym lokalu. Utrata uprawnienia do przebywania w lokalu może nastąpić nie tylko przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę określonej osoby. I tak, długotrwałe, faktyczne zamieszkanie w innym lokalu, założenie w nim ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, a faktyczne zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do przywrócenia możliwości pobytu w dotychczasowym lokalu i zerwanie z nim związków pozwala na ocenę, że nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. We wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, że pojęcia zamieszkanie i pobyt zakładają przebywanie (fizyczną obecność) w jakimś miejscu, jednak w przypadku zamieszkania chodzi o pobyt kwalifikowany przez dodatkowe okoliczności dotyczące jego trwałości. W obu wypadkach zainteresowanemu przysługuje prawo wolności swobodnego, nieskrępowanego wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pobytu, możliwość wyboru lokalu (pomieszczenia), gdzie dana osoba zamierza mieszkać lub przebywać. Wybór lokalu, w którym się mieszka (przebywa) nie ma charakteru abstrakcyjnego. Zamieszkanie to w praktyce przebywanie pod dachem w nadającym się do tego pomieszczeniu (lokalu). Wolność wyboru miejsca zamieszkania rozumieć należy w kategoriach ujęcia wolności konstytucyjnych, przyjmując, że obejmuje ona generalny zakaz ingerencji państwa i władz publicznych w tę sferę życia człowieka. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że dla ustalenia przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu najistotniejsze znaczenie mają te okoliczności przedmiotowe, które pozwalają na jednoznaczne odtworzenie rzeczywistej woli osoby, której wymeldowanie dotyczy. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu oznacza bowiem, że na podstawie dobrowolnej decyzji – świadomego aktu woli mamy do czynienia z sytuacją przeniesienia wszystkich najistotniejszych spraw życiowych do nowego miejsca pobytu. Nie można przy tym ustaleniu pomijać wyjaśnień strony postępowania. Kiedy zaś z ich treści wynika, że strona nie miała zamiaru opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, to dopiero po dokonaniu wszechstronnej oceny tych wyjaśnień z odniesieniem tej oceny do okoliczności przedmiotowych sprawy będzie możliwe prawidłowe ustalenie istnienia przesłanki uzasadniającej wymeldowanie. Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że nie zostały w ogóle wyjaśnione okoliczności podmiotowe sprawy. M. F. tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym konsekwentnie podnosił, że nigdy nie miał zamiaru opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, a swoje stanowisko w tym zakresie obszernie uzasadnił. Tych wyjaśnień skutecznie nie zakwestionowano w toku dotychczasowego postępowania, ponieważ nie były one przedmiotem oceny pod kątem wiarygodności, logiki, spójności, czy też rozbieżności z innymi dowodami. Istotnym mankamentem postępowania jest również to, iż organy administracji nie ustaliły, gdzie i od kiedy faktycznie zamieszkuje skarżący, w jakim innym lokalu założył ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów. Wprawdzie wskazuje się na mieszkanie przy ul. B w K., lecz z informacji pisemnej (k.22) wynika, że zamieszkują tam małżonkowie E. i W. B. wraz z dziećmi. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.