II SA/Ka 32/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi F.P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w części odmawiającej zwrotu działki nr [...] i części działki [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SJ/ Umową sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) B. i E. małżonkowie Z. oraz F. i E. małżonkowie P. współwłaściciele – w ustawowej wspólności - po połowie, nieruchomości objętej [...] C. o pow. 19 arów 74 m², p. gr. [...], zbyli ją na rzecz Skarbu Państwa Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. Jak wynikało z § 2 umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] w formie aktu notarialnego rep. [...] w B., nieruchomość ta była niezbędna w związku z realizacją zatwierdzonych planów budowy osiedla mieszkaniowego "P." w C. Pismem z dnia [...] jeden z byłych współwłaścicieli opisanej działki F.P. wystąpił w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli, o wypłatę odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość. Następnym pismem z dnia [...] F.P. wniósł o przeprowadzenie w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) postępowania w przedmiocie zwrotu części opisanej nieruchomośći z uwagi na jej niewykorzystanie na cel określony w umowie. Jak ustalono w toku postępowania, przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, ulegała wielokrotnym podziałom. Jej część oznaczona jako działka [...] została oddana decyzją Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C. w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta została następnie potwierdzona umową o oddanie w użytkowanie wieczyste sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...]. Ustalono także, że pozostała część przedmiotowej nieruchomości aktualnie składa się z działki o numerze [...] ( o pow. 124 m²) i części działki o numerze [...] ( o pow. 1441 m²). Obie ostatnio wymienione działki są własnością Gminy C. Pierwsza z tych działek została zajęta - jak podał organ I instancji - pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego (pawilon handlowy i dojście do niego), a druga jest zajęta pod poszerzenie ul. D. przewidzianej w planie realizacyjnym osiedla. W tym stanie rzeczy Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu działek [...] i części działki [...] oraz umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Powyższa decyzja nie utrzymała się i została uchylona w całości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej nakazano Staroście [...] ustalenie w pierwszym rzędzie czy działki, których odmówiono zwrotu zostały wykorzystane na cel związany z wykupem tych gruntów, a więc budową osiedla mieszkaniowego "P.". Po raz drugi rozstrzygając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] ponownie odmówił zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...] (stanowiącej aktualnie działkę nr [...] i część działki [...] ) oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [...] (stanowiącej aktualnie część działki [...]). W motywach swojej decyzji organ ten podał, że działka nr [...] stanowiąca część wywłaszczonej w [...] r. działki nr [...], mieściła się w obszarze objętym granicami lokalizacji inwestycji, a nadto została przeznaczona i wykorzystana pod ul. D. Odnośnie działki [...] organ I instancji ustalił, że aktualnie jest ona wydzierżawiona przez Gminę osobie fizycznej, która zabudowała ją (wraz z innymi sąsiednimi działkami) pawilonem handlowym i pawilonem małej gastronomii, a w pozostałej części działka ta jest wykorzystana na dojazd do wybudowanych obiektów. Teren tej działki nie wszedł w granice obszaru przeznaczonego pod lokalizację budowy osiedla mieszkaniowego, jednak – zdaniem Starosty – podmiot ubiegający się w [...] o wywłaszczenie, stosownie do obowiązującego wówczas przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był zobowiązany do jej przejęcia bowiem obligował go tego kształt i obszar pozostałej części działki. W odwołaniu F.P. zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie niczym nie usprawiedliwioną opieszałość. Podniósł, że w świetle wniosku z [...] wraz z innymi byłymi współwłaścicielami domagał się zwrotu ok. 2/3 wywłaszczonej działki, która nie została wykorzystana na budowę osiedla. Kwestionował zastosowanie w sprawie, w stosunku do części gruntu oddanego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie, przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Nadto domagał się, w imieniu byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców, wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] zł dla każdego z wnioskodawców. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił stanowisko Starosty. Uznał, że działka [...] z uwagi na jej zabudowanie pawilonami sklepowym i restauracyjnym mimo, że nie została wykorzystana na budowę osiedla mieszkaniowego, nie może zostać zwrócona, gdyż znajdujące się na niej budynki są tylko w części posadowione na niej i nie mogą zostać podzielone. Odnosząc się do zgłoszonego żądania odszkodowania Wojewoda podał, że nie mogło ono zostać rozpoznane w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego F.P. powtórzył część argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Wskazał, że prowadzone przez 8 lat i 10 miesięcy postępowanie posłużyło zagospodarowaniu części ich działki przez osobę fizyczną. Skarżący zakwestionował także ustalenia faktyczne odnoszące się do wykorzystania działki [...] pod rozbudowę ul. D. Nie rozumie dlaczego nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "P.", w oparciu o który została przejęta ich działka. Wreszcie podniósł, że inwestor prywatny , który wzniósł częściowo na działce [...] swoje obiekty umowy o dzierżawę gruntu zawierał z Gminą dopiero w [...],[...] i [...], a postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości toczyło się od [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z powodów podniesionych przez skarżącego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie będąc bowiem związany, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej Poppsa - zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu dostrzeżone naruszenia prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny jego wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wniosek o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa skarżący złożył [...], a więc pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia tego przepisu nie wynikało co prawda wprost, że zwrotowi podlegały także nieruchomości zbyte na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), niemniej w orzecznictwie sądowym utrwalone było już wcześniej stanowisko zgodnie z którym poprzedni właściciele mogli się ubiegać także o zwrot nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w tym trybie (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 1985 r. sygn. akt IIIAZP 8/24 (w: OSNC z 1985 r. nr 10 , poz. 145). Od 1 stycznia 1998 r. sprawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) .Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 216 cytowanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że w ustawie z 1997 r. został zamieszczony przepis art. 229 zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z uwagi na zgłoszony przez skarżącego zarzut, iż w chwili składania przez niego wniosku o zwrot przejętej nieruchomości przepis ten nie miał jeszcze zastosowania w sprawie, należy w tym miejscu wskazać przepis art. 233 obowiązującej ustawy, który nakazuje sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, prowadzić na podstawie jej przepisów. W tym stanie rzeczy stanowisko skarżącego nie mogło uzyskać akceptacji Sądu. Odnosząc się z kolei do odmowy zwrotu pozostałej części przejętej nieruchomości należy stwierdzić, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i poprzednio obowiązującej ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości warunkowały zwrot wywłaszczonej lub przejętej w innym trybie przez państwo nieruchomości, od jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność zaś nieruchomości oznacza powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta przez podmiot wywłaszczający na inny niż wcześniej zamierzony cel. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tezy, że własność wywłaszczyciela jest taką samą własnością, jak każda inna i poddana jest takiej samej konstytucyjnej ochronie. W opinii Sądu jest to zupełnie inna własność, powstała na skutek przymuszenia przez władzę i tylko dlatego, że inaczej nie można było zaspokoić ważnego celu publicznego. W związku z tym może ona służyć wyłącznie dla tego tylko konkretnie sprecyzowanego celu. Skarb Państwa czy gmina nie może więc z wywłaszczonej nieruchomości korzystać, tak jak z nieruchomości nabytej w inny sposób i nie może nią swobodnie rozporządzać. Ograniczenia te ustają dopiero wtedy, gdy nieruchomość nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art.136 ust. 3 z braku żądania zgłoszonego przez poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 ustawy z 1997 r. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać bowiem wydana została z uchybieniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności orzekające w sprawie organy mimo prowadzenia jej przez wiele lat nie ustaliły jaką część powierzchni działek [...] i [...] stanowi grunt przejęty w [...] r. Praktycznie ustalone zostało tylko że działka [...] (124 m²), w całości została utworzona z przejętej działki [...]. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii czyni tymczasem niemożliwym ustosunkowanie się do zgłoszonego przez skarżącego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności rozstrzygnięcia czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu obszar przejętej działki powinien zostać także naniesiony na aktualne mapy ewidencyjne i dopiero taki zabieg pozwoliłby rozstrzygnąć, jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel związany z budową osiedla mieszkaniowego. Z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wynika także jaka część działki [...] została wykorzystana do rozbudowy ul. D., a w szczególności czy dotyczy to wchodzącej w jej obszar części wywłaszczonej działki. Wreszcie Sąd nie mógł zaakceptować poglądu organu II instancji, że działka [...] nie może podlegać zwrotowi, bowiem została zabudowana pawilonami restauracyjnym i handlowym. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach mapy (k-[...]) tylko niewielka część tej działki została zabudowana. Całokształt powyższych rozważań skłania do konkluzji, iż nie wyjaśnienie i nie rozważenie opisanych okoliczności uchybiło przepisom kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) nakładających na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W konsekwencji też uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają też wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Poppsa w związku z art. 135 i 151 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak wniosku skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] zastosuje się do wyżej naprowadzonych wskazówek Sądu. W pierwszym rzędzie ustali jednak, krąg osób ubiegających się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że tylko część byłych współwłaścicieli czy ich spadkobierców była zainteresowana zwrotem nieruchomości, natomiast część domagała się tylko podwyższenia wypłaconego w [...] odszkodowania.