II SA/Ka 3208/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. z upoważnienia Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzania wywiadu / Dz. U. Nr 156 poz. 1828, po rozpoznaniu wniosku A.S., odmówiono stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy , że mieszkanie strony i jej rodziny ma dobry standard, a nadto rodzina posiada samochód osobowy, nabyty w trakcie wypłaty wcześniej przyznanego dodatku mieszkaniowego na mocy decyzji z dnia [...]. W ocenie organu, środki finansowe posiadane przez wnioskodawczynię i jej rodzinę powinny być przede wszystkim przeznaczane na potrzeby związane z podstawowymi wydatkami gospodarstwa domowego . Przyznanie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, gdyż istnieje wyraźna sprzeczność między wykazanym w deklaracji średnim miesięcznym dochodem brutto, a koniecznością utrzymywania z tej kwoty [...] rodziny , w tym ponoszeniem kosztów utrzymania samochodu osobowego, co zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych spowodowało nieuwzględnienie wniosku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.S. stwierdziła, iż decyzja ta jest niesłuszna i krzywdząca, dobry standard mieszkania pochodzi z okresu, gdy mąż jej pracował, a samochód zakupiony z uzyskanej przez niego [...] jest niezbędnym środkiem lokomocji pomagającym mu w przemieszczaniu się [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych / Dz. U. Nr 71 poz. 734/, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż na podstawie dokonanych ustaleń w toku postępowania administracyjnego słusznie zostało przyjęte, iż istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawczyni. O zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe świadczą bowiem nie tylko zadeklarowane dochody ale również posiadane dobra materialne / samochody, działki budowlane, wysokiej klasy sprzęt AGD lub RTV, gotówka / mające wpływ na poziom życia całej rodziny a strona nabyła [...] samochód osobowy marki [...] o wartości [...] zł i w okresie tego zakupu korzystała z dodatku mieszkaniowego. Organ uznał nadto, iż zakupu wskazanego samochodu nie może usprawiedliwiać konieczność dojazdów męża odwołującej [...], gdyż zgodnie z treścią art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia / Dz. U. Nr 43 poz. 391 z późn. zm./ ubezpieczonemu, na podstawie zlecenia lekarza przysługuje bezpłatny dojazd środkami transportu sanitarnego w przypadku [...] uniemożliwiającej korzystanie ze środków transportu publicznego w celu odbycia leczenia. Odnosząc się do twierdzeń strony, iż samochód został zakupiony ze środków pochodzących z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż otrzymane pieniądze w pierwszej kolejności powinny były być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny, a nie na kupno samochodu, którego utrzymanie dodatkowo obciąża budżet domowy. Istotą przyznanego odszkodowania bowiem jest zapewnienie środków do życia w okresie niezdolności do pracy i pogorszenia z tego tytułu warunków bytowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca A.S. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto skarżąca podniosła, iż dochód uzyskany z [...] jej męża M.S., w większości został przeznaczony na [...]. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń organu o możliwości korzystania przez M.S. z bezpłatnego środka transportu sanitarnego skarżąca, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2003r. w sprawie określenia wykazu grup jednostek chorobowych , stopni niesprawności oraz wysokości udziału własnego ubezpieczonego w kosztach przejazdu środkami transportu sanitarnego / Dz. U. Nr 88 poz. 815 / wskazała, iż [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując ponownie zasadniczą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że po myśli postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz.1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zapadłych w sprawie decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa. Oceniając ich legalność Sąd miał na względzie w szczególności treść przepisów art. 7, art. 75, art. 77 §1, art.80, art. 107 § 3 kpa. Poza sporem pozostaje, iż skarżąca spełniła przesłanki wymagane do otrzymania dodatku mieszkaniowego określone w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych / Dz. U. Nr 71 poz. 734/, gdyż mieszkanie zajmowane przez nią i jej [...] rodzinę na zasadach [...] posiadało powierzchnię [...] m2, a średni dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosił [...] zł. W takiej sytuacji odmowa przyznania jej żądanego świadczenia mogła nastąpić wyłącznie w oparciu o wyjątkowe okoliczności opisane przez ustawodawcę w treści art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy. Traktując powyższą normę jako odstępstwo od ogólnej zasady w zakresie przyznawania dodatków mieszkaniowych tym samym należało oczekiwać od organu szczególnej staranności w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a także uzasadnieniu swego stanowiska. Punktem wyjścia rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była zatem ocena prawidłowości zastosowania wskazanej podstawy prawnej do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, a także ocena prawidłowości w zakresie interpretacji powołanej normy prawnej. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności obejmuje bowiem zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Pojęcie "rażąca dysproporcja", jakim posłużył się ustawodawca wskazuje niezbicie, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jej faktycznymi możliwościami finansowymi. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Jest oczywiste, iż w pierwszym rzędzie norma ta adresowana była do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia i dochodów. Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania: " organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje , przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11.VI. 1982 r., SA 820/81 (OSPiKA 1982, Nr 1-2 poz. 22), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest ku temu realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Sądowa kontroli legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego , czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącej, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktyczną jej sytuacją majątkową. Jak podniesione zostało wyżej, wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska w zakresie "rażącej dysproporcji". Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, narusza bowiem regulację zawartą w art. 107 § 3 kpa. Nie spełnia również wymogów stawianych uznaniu administracyjnemu powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na "dobry standard mieszkania" i posiadanie przez skarżącą samochodu osobowego [...]. Organ administracji poza ustaleniem stanu majątkowego strony, w związku z celem, któremu służyć ma norma prawna zawarta w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy winien wskazać, w jaki sposób posiadane przez stronę zasoby mogłyby zaspokoić jej podstawowe potrzeby, a w tym koszty związane z opłatami mieszkania. Podobne stanowisko znalazło swoje odbicie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 roku sygn. I SA 1684/02 publ. LEX nr 137803, gdzie zostało stwierdzone , iż użycie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych określenia "rażąca dysproporcja" pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający i przyjąć, że występuje ona wtedy, gdy lokal wyposażony jest w podstawowe kilkuletnie sprzęty gospodarstwa domowego, takie jak telewizor czy radio. W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ww. ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji. Istotne jest również, iż ustalenia w zakresie "rażącej dysproporcji" muszą dotyczyć stanu faktycznego z dnia wydawania decyzji. Każda bowiem decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy jest decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a uprawnienia i obowiązki strony nie mogą być rozciągnięte poza granice tego postępowania administracyjnego. Ustalenia przeto dotyczące stanu majątkowego strony, jej wydatków i dochodów nie mogą rozciągać się, jak w niniejszej sprawie, na okres sprzed [...]. Organ natomiast miał obowiązek wyjaśnić, jaki wpływ na obecną sytuację materialną rodziny miało uzyskanie w roku [...] przez M.S. [...]. Posiadanie bowiem środków finansowych zdeponowanych na koncie, bądź oszczędzanych w inny sposób, a nie wskazanych w oświadczeniu majątkowym stanowiłoby o możliwościach finansowych rodziny skarżącej. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych stosownych wyjaśnień, nie ustalając nawet w jakiej wysokości M.S. otrzymał "[...]". Stanowi to naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia, które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał również za słuszne wniosków Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakie zostały wyciągnięte przez ten organ z faktu posiadania przez skarżącą i jej rodzinę samochodu osobowego marki [...]. Samo w sobie bowiem posiadanie samochodu tego typu nie może stanowić o rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanym, a posiadanym w rzeczywistości stanem majątkowym. Istotna jest tu bowiem chwila nabycia pojazdu / vide uwagi wcześniejsze niniejszego uzasadnienie /, a także wysokość wydatków ponoszonych na jego eksploatację w czasie wydawania decyzji rozstrzygającej o prawie do dodatku mieszkaniowego. Podkreślić należy raz jeszcze, iż norma prawna zapisana w treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mieć będzie zastosowanie w przypadku, gdy strona rozmija się z prawdą co do jej rzeczywistego stanu majątkowego, a także gdy ten rzeczywisty stan majątkowy wskazuje na możliwości zaspokojenia potrzeb związanych z utrzymaniem zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywający. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych wydawanych w oparciu o treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych / Dz. U. Nr 71 poz. 734 / w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Można zgodzić się bowiem z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż o zasobności osób starających się o dodatki mieszkaniowe świadczyć mają nie tylko deklarowane dochody ale również posiadane dobra materialne. Jednakże w takim przypadku obowiązkiem organu administracji jest wykazać, iż posiadanie dóbr materialnych ma realny wpływ na możliwość regulowania bieżących należności czynszowych i ponoszenie pełnych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Nadto obowiązkiem organu jest wykazać, iż czas nabycia tych przedmiotów wskazuje na wyższe niż deklarowane możliwości finansowe strony postępowania w chwili wydawania decyzji. Nie jest bowiem celem ustawodawcy doprowadzenie do całkowitego zubożenia społeczeństwa i nakazanie wyzbywania się wszelkich posiadanych dóbr osobom, których aktualna sytuacja życiowa nie pozwala na zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb. Nie jest również słuszne hamowanie wszelkiej inicjatywy poszukiwania źródeł dochodu przez osoby pozbawione zatrudnienia i nakazanie im wyzbywania się posiadanego mienia ułatwiającego czy samodzielną działalność gospodarczą lub też uniemożliwianie osobom niepełnosprawnym samodzielnej egzystencji. Celem natomiast jest wsparcie takich osób poprzez przyznanie im określonych świadczeń pozwalających na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i uniknięcie socjalnej degradacji. Z chwilą zebrania właściwych dowodów, zgodnie z obowiązkiem wynikającym dla organów administracji z treści art. 10 § 1 in fine k.p.a., należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do każdego z tych dowodów, a w szczególności co do treści opinii środowiskowej. Zakres koniecznego postępowania dowodowego nakazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję lecz także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji.