II SA/Ka 3228/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA del. Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi B.L., J.M. i J.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że postanowienia te nie mogą być wykonywane Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nie użytkowanego budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. S. Zawiadomienie zostało skierowane do współwłaścicieli działki nr [...], którymi są J.M., J.M. i B.L. oraz do E.F., pełnomocnika następcy prawnego właściciela działki nr [...], L.S.. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przedmiotowy budynek jest posadowiony na obu wymienionych działkach, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, sporządzonego na dzień [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i nie była przez strony kwestionowana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Fakt posadowienia budynku, będącego przedmiotem postępowania, na działce nr [...], został również przyznany przez skarżących w odwołaniu i w skardze do Sądu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał usunięcie w terminie do [...] stwierdzonych nieprawidłowości. wynikających ze stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. S. w J. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. rozstrzygnięciem z dnia [....], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. W szczególności wskazano na konieczność skonkretyzowania osób zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości jak i sprecyzowania zakresu robót, stwierdzono również brak protokołu oględzin budynku. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ I instancji winien posiłkować się ustaleniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej przeprowadzonej w roku [...], uprzednio zbadawszy, czy odpowiada ona stanowi faktycznemu. Dnia [...] pracownik organu przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku, z której sporządził protokół, zawierający opis stanu budynku. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nałożył na L.S., spadkobiercę właściciela działki [...] oraz współwłaścicieli działki [...]: J.M., J.M. i B.L., obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku usytuowanego przy ul. S., posadowionego na wymienionych działkach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W toku postępowania przeprowadzono ponowne oględziny budynku, z których sporządzono protokół z dnia [...]. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że budynek nie jest użytkowany, znajduje się w granicy pasa drogowego, na poziomie parteru posiada zamurowane otwory okienne i drzwiowe. Ściany zbudowane są z cegły, obecnie z bardzo dużymi ubytkami o głębokości do 20 cm, na dużej powierzchni ściany od strony ulicy. Budynek nie ma systemu odprowadzania wód opadowych, co powoduje uszkadzanie konstrukcji przez wymywanie. Dach od strony podwórka pozbawiony jest pokrycia, co grozi jego zawaleniem. Brak cegieł w kominie grozi zawaleniem komina, a braki cegieł osłabiają konstrukcję ściany szczytowej. W konkluzji protokołu oględzin stwierdzono, że zniszczenia konstrukcji budynku skutkują jego nieodpowiednim stanem technicznym, stanowiącym zagrożenia dla ludzi, mienia i środowiska. Oględziny przeprowadzono bez zawiadamiania stron i bez ich udziału. Z akt sprawy nie wynika również, aby strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania administracyjnego i wezwane do zapoznania się z materiałem przed wydaniem rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 62 ust 3 i art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nałożył na Pana L.S., właściciela działki nr [...] oraz Państwa J.M., J.M. i B.L., współwłaścicieli działki nr [...], na których stoi budynek przy ul. S. w J., obowiązek przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego tego budynku, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że oględziny budynku pozwoliły na stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego, mogącego spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia a wykonanie ekspertyzy jest konieczne dla określenie dokładnego stanu technicznego, możliwości wykonania remontu, jego zakresu i sposobu wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. uzasadnił również skierowanie wydanego postanowienia do wskazanego w nim kręgu podmiotów faktem, że przedmiotowy budynek stoi na dwóch działkach, stanowiących własność wskazanych osób, co oznacza że właściciele działek są współwłaścicielami budynku. Zażaleniem z dnia [...] państwo J.M., J.M. i B.L. zwrócili się o uchylenie wydanego postanowienia, kwestionując aby byli właścicielami budynku przyl. S. w J. i osobami uprawnionymi do podejmowania jakichkolwiek czynności wobec niego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu uznano, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało istnienie stanu zagrożenia, zaś sporządzenie ekspertyzy umożliwi ocenę opłacalności remontu, jego zakres czy doraźne zabezpieczenie obiektu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 62 ust 3 ustawy prawo budowlane, stwierdzając spełnienie przewidzianych w nim przesłanek. W uzasadnieniu brak jest odniesienia do kwestii własnościowych dotyczących budynku, będących przedmiotem zarzutów strony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwo J.M., J.M. i B.L. wnieśli o uchylenie postanowienia. Skarżący potwierdzili konieczność wykonania ekspertyzy technicznej, jak również ogólny zły stan budynku. Ponownie zaprzeczyli jednak, aby byli właścicielami budynku przy ul. S. w J.. Jednocześnie skarżący przyznali, że są właścicielami działki nr [...] o pow. 155 m2, zabudowanej zamieszkiwanym przez nich budynkiem mieszkalnym i potwierdzili, że opuszczony budynek oznaczony numerem [...] jest posadowiony w części na ich działce, zajmując powierzchnię ok. 60 m2 tej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący są właścicielami części gruntu pod budynkiem, zaś zgodnie z art. 62 ust 3 ustawy prawo budowlane, organ może właścicielowi budynku nakazać dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego, jeżeli obiekt stanowi zagrożenie, co w rozpatrywanym przypadku zostało wykazane w terenie i ujęte w protokole z dnia [...]. Jak zostało ustalone, w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczno-ekonomiczna budynku mieszkalnego przy ul. S. w J. z czerwca [...] r., wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego i biegłego do spraw budowlanych z listy Wojewody K. inż. E.Z. oraz biegłego sądowego mgr inż. E.B., posiadającego uprawnienia budowlane. Ekspertyza ta obejmuje opis techniczny budynku oraz ocenę techniczno-ekonomiczną celowości jego remontu. W tej ostatniej kwestii zawiera ona konkluzję negatywną, o zakwalifikowaniu budynku do rozbiórki ze względu na jego stan techniczny i moralne zużycie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przewiduje, iż w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, właściwy organ może nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, a także żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Żądanie takie może być skierowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie negowali ani złego stanu budynku ani potrzeby podjęcia działań zmierzających do jego zabezpieczenia, lecz zaprzeczali swemu tytułowi do władania i rozporządzania budynkiem, a zatem i swym obowiązkom w zakresie spełnienia nałożonego obowiązku. W tym zakresie zarzuty skarżących należy ocenić jako nieuzasadnione. Wobec faktu częściowego posadowienia przedmiotowego budynku na działce stanowiącej własność skarżących, należy uznać, że stanowi on ich współwłasność. Skutek taki wynika z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 11, poz. 91 z późn. zm.), zgodnie z którym własność nieruchomości rozciąga się na jej części składowe, jaką niewątpliwie jest znajdujący się na nieruchomości budynek. Rozstrzygając sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, może zatem z urzędu uwzględniać również inne okoliczności, mające wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ nałożył na strony obowiązek przedstawienia ekspertyzy. Warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Z treści powołanego przepisu art. 62 ust 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, w jakich okolicznościach organ może korzystać ze swych uprawnień i nakazać przedstawienie ekspertyzy. Warunkiem ustawowym jest ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu w stopniu zagrażającym bezpieczeństwu dóbr wskazanych w przepisie. By dokonać oceny czy taki stan występuje należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, celem dokonania konkretnych ustaleń, zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, jak i ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych, podjąć przewidziane w nim rozstrzygnięcia. Dokonanie takich ustaleń jest możliwe i uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które podlega rygorom procedury administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, mające istotne znaczenie dla ustalenia stanu budynku oględziny zostały przeprowadzone bez zawiadamiania i udziału stron. Zgodnie z art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenie dowodu co najmniej na 7 dni przed terminem, jak również strona jest uprawniona do udziału w przeprowadzaniu dowodu i składania wyjaśnień. Cytowane postanowienia stanowią gwarancję realizacji zasady procesowej czynnego udziału strony w postępowaniu, której urzeczywistnienie jest obowiązkiem organu administracji. Zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. jest zatem obowiązkiem organu a jego naruszenia stanowi uchybienie przepisom o postępowaniu, mające wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie dowód z oględzin budynku miał niewątpliwie zasadnicze znaczenie dla ustalenia spełnienia przesłanek do nałożenia obowiązki z art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Po wtóre należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajduje się już jedna ekspertyza z czerwca [...] r., zawierająca negatywne wnioski co do celowości przeprowadzania remontu budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji brak jest odniesienia się do tego dokumentu. W szczególności organy nie wskazały, z jakich względów konieczna jest aktualna ekspertyza. W sytuacji przeprowadzenia oględzin budynku w poprawnym trybie, z udziałem stron, pożądane będzie odniesienie ustaleń, utrwalonych w ekspertyzie znajdującej się w aktach, z wynikiem aktualnych oględzin. Porównanie takie pozwoli organowi administracji ocenić konieczność sporządzenia nowej oceny technicznej. Należy podkreślić, że zalecenie analogicznej treści zawarte zostało już w kasacyjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i w toku postępowania nie zostało ono zrealizowane. Ponieważ stwierdzone uchybienia miały miejsce w postępowaniu przed organem I instancji, okoliczność ta uzasadnia również uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]. Podstawą do wydania orzeczenia w tym zakresie jest art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawniający sąd do podejmowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Postępowanie przed organem I instancji jest niewątpliwie takim postępowaniem prowadzonym w granicach sprawy, zaś zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Mimo braku w tym zakresie wniosku strony o dokonanie weryfikacji orzeczenia organu I instancji, sąd na podstawie art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił również postanowienie organu I instancji. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach dnia [...] r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r., Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 c tej ostatniej ustawy przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę, uchyla postanowienie, jeżeli stwierdził naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany jest, zgodnie z dyspozycją art. 152 powoływanej ustawy, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie art. 79 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, mogące prowadzić do wadliwości w kwalifikacji prawnej okoliczności z punktu widzenia przesłanek art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.