II SA/Ka 3229/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA (del.) Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. M.H., W.S. i B.H. – S. domagały się zbadania "legalności" wybudowania przez H.K. budynku gospodarczego na działce w P. przy ul. W. nr [...]. Stwierdziły, że długość tego budynku "jest niezgodna z planem", zaś na jego piętrze są usytuowane drzwi do których nie prowadzą żadne schody. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawczynie wniosły nadto o stwierdzenie prawidłowości odprowadzania z tego budynku wód opadowych a nadto zarzuciły, że w pomieszczeniu budynku, które miało być przeznaczone na parownik zainstalowany jest zlewozmywak do którego zrealizowano przyłącze wodociągowe. Po rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie "w sprawie budynku gospodarczego na posesji przy ul. W. w P.". Jako podstawę decyzji powołano art.105 § 1 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że objęty postępowaniem budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego dnia [...] przez Urząd Powiatowy w B. W czasie przeprowadzonych oględzin ustalono przy tym, że w trakcie budowy dokonano w tym budynku zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Zmiany te polegają na zwężeniu budynku z 5,00 m do 4,80 m, jego skróceniu z 16,38 m do 15,00 m, zrezygnowano z projektowanych sześciu otworów okiennych w elewacji wschodniej wykonując trzy otwory okienne i drzwiowe, w części poddasza w elewacji południowej wykonano okienko strychowe, w elewacji wschodniej zlikwidowano jedno okienko strychowe oraz wykonano dodatkowy otwór drzwiowy, zaś w elewacji północnej zrezygnowano z projektowanych otworów okiennych i otworu drzwiowego. Zmieniono także usytuowanie w budynku przewodów kominowych. Zachowany został projektowany układ pomieszczeń. Budynek został wybudowany w [...] i do chwili obecnej użytkowany jest jako garażowo-gospodarczy. W oparciu o te ustalenia organ I instancji doszedł do przekonania, że zmiany dokonane w trakcie realizacji obiektu w stosunku do jego projektu są nieistotne i nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowania. W odwołaniu od tej decyzji M.H., B.H. – S. i W.Z. wniosły o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciły, iż sprawa nie została należycie rozpoznana. W szczególności nie dokonano kontroli wewnątrz budynku, w części która miała być przeznaczona na parownik, a gdzie jest urządzona kuchnia z zainstalowanym zlewozmywakiem z którego ścieki są odprowadzane pod ich budynek gospodarczy, co stanowi przyczynę jego dewastacji. Projekt budynku nie przewidywał w tym pomieszczeniu przyłącza wodociągowego i sposobu odprowadzania z niego nieczystości. Zarzuciły nadto, że w pomieszczeniu wykorzystywanym na garaż nie ma wentylacji co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowania oraz dla otoczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art.138 § 1 pkt 3 oraz art.28 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył w tej sprawie postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że odwołujące się nie wykazały, iż posiadają w tej sprawie indywidualny interes prawny, który zgodnie z treścią art.28 kpa jest niezbędny do uznania za stronę postępowania. Sporny budynek został bowiem wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a dokonane w czasie jego realizacji odstępstwa od tego pozwolenia są nieistotne i nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes faktyczny odwołujących się nie daje im atrybutu strony postępowania administracyjnego. Problematyka własnościowa sąsiednich działek jest regulowana przepisami prawa cywilnego, zaś "przechwytywanie powierzchniowych wód opadowych pozostaje w sferze cywilnoprawnej". Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że sposób odprowadzania wód opadowych z budynku nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego z 1994 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.H. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa budowlanego i procedury administracyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego posiada ona przymiot strony, a to w sytuacji gdy ścieki ze spornego budynku odprowadzane są ("spływają") na jej nieruchomość co powoduje szkody w jej budynku. Okoliczność ta nie została w dotychczasowym postępowaniu należycie wyjaśniona, a ma zdaniem skarżącej kluczowe znaczenie. Regulacja gospodarki ściekowej nie może się bowiem odbywać z naruszeniem jej uzasadnionych interesów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych przy realizacji przedmiotowego budynku robót budowlanych nie zostały zmienione stosunki wodne ani nie dokonano zmian naturalnego spływu wód opadowych. Woda opadowa z dachu budynku odprowadzana jest bowiem do studzienki osadnikowej na terenie działki nr [...]. Woda z umywalki zainstalowanej w spornym budynku jest natomiast odprowadzana do istniejącego na tej działce zbiornika na nieczystości, co jest zgodne z treścią § 28 ust.1 do ust.3 oraz § 29 warunków technicznych. Zainteresowani H.K., G.K. i Z.K. wnieśli o oddalenie skargi zwracając uwagę, że sporny budynek jest usytuowany 7 m od granicy działki skarżącej i z tego względu nie oddziaływuje on negatywnie na nieruchomość sąsiednią. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca zwróciła uwagę, że dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na sposób odprowadzania ścieków i wód opadowych. Stwierdziła przy tym, że szambo do którego są odprowadzone ścieki nie jest szczelne i funkcjonuje bez pozwolenia a użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Odmawiając odwołującym się przymiotu strony postępowania w rozumieniu art.28 kpa nie wyjaśnił organ odwoławczy, a w szczególności nie wynika to ani z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z jakiego tytułu odwołujące się żądały wszczęcia postępowania administracyjnego i brały w nim udział. W szczególności nie wyjaśniono jakie przysługuje im prawo do działki sąsiadującej z działką na której usytuowany jest objęty postępowaniem budynek, w tym czy są one m.in. współwłaścicielkami tej działki. Gdyby przyjąć według oświadczenia pełnomocniczki skarżącej złożonego na rozprawie przed WSA w dniu 27 stycznia 2004 r., że właścicielką tej działki jest jedynie skarżąca M.H. to niewątpliwie zasadne byłoby umorzenie postępowania odwoławczego ale tylko z odwołań jej córek B.H. – S. i W.S. (występujących w postępowaniu sądowym jako pełnomocniczki M.H.). Istotnie bowiem postępowanie to nie dotyczyło ich interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art.28 kpa. W szczególności istnienie takiego interesu lub obowiązku nie zostało przez nie wykazane. Ustaleń i rozważań w tym zakresie zaskarżona decyzja jednak nie zawiera. Tym samym również odnośnie tych odwołujących się, na akceptację nie zasługuje. Dowolne zaś byłoby stanowisko organu odwoławczego co do braku przymiotu strony M.H. gdyby istotnie była ona właścicielką sąsiedniej działki, a to w sytuacji, gdy w toku prawie całego postępowania podnosiła ona konsekwentnie, że sposób odprowadzania wód opadowych oraz ścieków ze spornego budynku powoduje szkody w jej budynku usytuowanym na działce sąsiedniej. Potwierdzenie czy też zanegowanie takich twierdzeń jest zaś zdaniem Sądu możliwe jedynie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym nie można przyjąć, że rozpoznanie odwołania M.H. było bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 kpa w zw. z art.138 § 1 pkt 3 kpa. Co do zasady należy bowiem stwierdzić, że na gruncie prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 kpa oraz osobą trzecią, której interesy mogą być naruszone w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm. obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.1016 – zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r.) jeżeli twierdzi, że wykonane lub prowadzone na działce sąsiedniej roboty budowlane czy też zrealizowany w wyniku tych robót obiekt budowlany oddziaływa negatywnie na sąsiednią nieruchomość (zobacz mający tu odpowiednie zastosowanie wyrok NSA z 05.11.1987 r. sygn.akt II SAB 23/87 ONSA 1988/1/3). To zaś wymagało wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z odwołania M.H. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Należy przy tym zauważyć pewną niekonsekwencję organu odwoławczego, gdy zważy się, iż stwierdził on jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wody opadowe odprowadzane z budynku gospodarczego i sposób ich odprowadzenia nie naruszają interesu osób trzecich. Gdyby odnieść to do sytuacji skarżącej to stanowiłoby to wyraz merytorycznego rozstrzygnięcia, które nie znalazło jednak odzwierciedlenia w osnowie decyzji. Nadto nie zostało ono poparte w tym względzie żadnymi wynikającymi z tej decyzji ustaleniami faktycznymi, nie mówiąc już o ich uzasadnieniu. Ustaleń w tym względzie i ich omówienia nie zawiera także decyzja organu I instancji. Gdyby natomiast uznać to stwierdzenie za uwagę ogólną to w związku z treścią art.5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego z 1994 r. (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) w zw. z treścią § 126 i § 29 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.) ze stanowiskiem takim nie można by się zgodzić (zobacz też w tym względzie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn.akt III RN 140/00). W konsekwencji organy orzekający były zobowiązane do zbadania czy w związku z odprowadzeniem wód opadowych ze spornego budynku nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej działki z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej. Rozważania z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżącej, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa budowlanego (w tym i warunków technicznych) będzie wymagała także podnoszona przez skarżącą kwestia odprowadzania ścieków z pomieszczenia w budynku w którym zainstalowano zlew, w sposób wpływający zdaniem skarżącej negatywnie na jej budynek gospodarczy. W powyższych kwestiach Sąd nie mógł przyjąć za obowiązujące twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę skoro nie stanowiły one wcześniej przedmiotu ustaleń i ocen decyzji organów obu instancji, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...]. Marginalnie jedynie w odniesieniu do zarzutu skarżącej należy stwierdzić, iż z samej istoty korzystanie z budynku gospodarczego, w tym zwłaszcza z pomieszczenia przeznaczonego w zagrodzie na parnik wypływa możliwość wyposażenia takiego pomieszczenia w dopływ bieżącej wody i urządzenia w nim zlewu, które to urządzenia mogą być podłączone do znajdujących się już na działce budowlanej przyłączy. Zdaniem Sądu takiej konstatacji nie przeczy treść projektu spornego budynku w oparciu o który został zatwierdzony w [...] plan realizacyjny na jego budowę a to biorąc pod uwagę zaakceptowaną wówczas przez organ orzekający szczegółowość tego projektu (karta 28-31 akt administracyjnych). Nadto zarzut ten (co do samego faktu istnienia w pomieszczeniu przeznaczonym pierwotnie na parnik, instalacji wodnej i zlewozmywaka) jak i zarzut braku należytej wentylacji w pomieszczeniu garażu wykracza zdaniem Sądu poza sferę interesu prawnego skarżącej, którego ramy wyznaczają zarówno granicę podstaw skargi jak i odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca nie może podnieść też w tym postępowaniu zarzutów co do szczelności szamba na działce sąsiedniej jeżeli kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem postępowania w którym została wydana zaskarżona decyzja. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art.15 § 2 ustawy p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 1, 105 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 3 kpa oraz w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę .... (Dz.U. Nr 153, poz.1271). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwzględni nadto organ II instancji aktualny stan prawny (art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. Nr 80, poz.718). O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art.200 i art.209 ustawy p.s.a. SW