II SA/Ka 3231/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art.2 ust.1 pkt 2, art.23 ust.1 i 2, art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał I. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasiłek stronie nie przysługuje, albowiem nie wykazała ona wymaganego okresu opłacania składek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W piśmie z dnia [...] r. I. Z. odwołała się od niej, domagając się przyznania prawa do zasiłku. Wywodziła, że przez wiele lat prowadziła rzetelnie swoją działalność gospodarczą, opłacając składki na ubezpieczenie społeczne. Do Powiatowego Urzędu Pracy w R. zgłosiła się dnia [...] r. , zaraz po dokonaniu wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Została jednak odesłana przez osobę przyjmującą dokumenty, z pouczeniem o konieczności dostarczenia zaświadczenia z ZUS, potwierdzającego opłacanie przez nią składek na ubezpieczenie społeczne. Odwołująca się wskazała, iż takiego zaświadczenia nie mogła uzyskać przez blisko pół roku, ponieważ ZUS nie był w stanie na podstawie posiadanych dokumentów i pomimo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykazać, że płaciła wymagane składki. Jej wpłaty zaksięgowane były bowiem na koncie niezidentyfikowanym. Pełnej informacji o wpłatach nie mogła uzyskać w [...], gdy chciała się zarejestrować, nie miała jej także w dacie wydania decyzji. Na potwierdzenie, iż starała się – zgodnie z informacją pracownika urzędu pracy – uzyskać zaświadczenie przedstawiła pismo ZUS datowane [...] r., w którym wskazano okresy i wysokości składek do [...] roku oraz poinformowano, że dalszy okres ubezpieczenia zostanie potwierdzony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznała za krzywdzące, gdyż samotnie wychowuje dwójkę dzieci i nie posiada żadnego dochodu oprócz alimentów w kwocie [...] zł. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.138 ( 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia i rozważania poczynione przez organ pierwszej instancji. W motywach decyzji ustalił, iż I. Z. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w dniu [...] r. spełniając warunki do uznania za osobę bezrobotną. Nie udokumentowała jednakże okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt. 2d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, albowiem w jej przypadku suma okresów, o których mowa w tym przepisie przypadających na okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, wynosi bowiem [...] dni (od [...] do [...], dnia wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej), co nie jest niewystarczające do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto wskazał organ, że przepisy ww. ustawy nie dopuszczają możliwości uwzględnienia wcześniejszych lub późniejszych okresów niż wskazane 18 miesięcy, nie przewidują także możliwości przyznania zasiłku dla bezrobotnych z powodu trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Zatem – zdaniem organu - okoliczności podnoszone przez I. Z. dotyczące jej sytuacji finansowej nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Przeto z braku wymaganego okresu opłacania składek przedmiotowy zasiłek nie mógł jej zostać przyznany i odwołanie uwzględnione. Zarzuty odwołania okazały się więc chybione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji, akcentując okoliczności podniesione w odwołaniu. W jej ocenie odmowa przyjęcia jej podania i dokumentów w [...] kiedy to po raz pierwszy zgłosiła się do urzędu pracy , była nieuzasadniona i doprowadziła do sytuacji, w której - pomimo uzyskania tych dokumentów - z powodu upływu czasu przestała spełniać wymagania warunkujące przyznanie zasiłku określone w art. 23 ust. 1 pkt 2d. Załączone do skargi pisma ZUS m.in. z dnia [...], oraz z dnia [...] r. potwierdzają – jej zdaniem – taki przebieg zdarzeń. Skarżąca podkreśliła nadto, że regularnie i w terminach opłacała składki na ubezpieczenie społeczne, co ostatecznie potwierdził ZUS po trwającym ponad pół roku postępowaniu wyjaśniającym. Podniosła także, iż nie może ponosić tak dramatycznych konsekwencji odmowy przyjęcia jej dokumentów w [...] r., jeśli już w lutym – co wykazano później - spełniała wszelkie warunki do przyznania jej zasiłku. Dodała, że przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej sumiennie wywiązywała się ze swych obowiązków wobec Państwa, a obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, co dodatkowo - jej zdaniem - przemawia za przyznaniem jej prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, iż skarżąca w okresie 18 miesięcy przed rejestracją udokumentowała jedynie [...] dni zaliczanych do okresów, od których zależy nabycie prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów i zarzutów branych pod uwagę z urzędu zaskarżona decyzja nie nadawała się do obrony. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Wedle treści przepisu art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji także z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było nie dostrzec istotnego naruszenia prawa procesowego, jakim jest ona dotknięta. Stosownie do brzmienia art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznający sprawę organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo też umarza postępowanie odwoławcze, zaś art. 138§2 k.p.a., stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, obowiązek rozpoznania sprawy oznacza, że organ II instancji prowadzi postępowanie wyjaśniające, w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego i przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie tylko do kontroli postępowania organu pierwszej instancji oraz sposobu zakończenia sprawy przed tym organem, w tym legalności zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy bada tym samym również sposób przeprowadzenia postępowania w kontekście jego wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, zaś jeżeli uzna zgromadzony materiał dowodowy za niewystarczający przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i dokonuje ustaleń rozważając wszelkie okoliczności sprawy, a także twierdzenia i zarzuty stron (art. 136 k.p.a.) Uchybienie w tym zakresie przepisom prawa procesowego, zwłaszcza dotyczącym postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) i zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ma wpływ na wynik sprawy, przeto uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyszło zważyć, że żaden z organów administracji nie odniósł się do twierdzeń skarżącej I. Z., że stawiła się ona w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] roku i jej zarzutu, że odmówiono przyjęcia jej dokumentów, wskazując na konieczność uzyskania zaświadczenia o wpłacanych na rachunek ZUS składkach na ubezpieczenie społeczne (uczynił to lakonicznie Wojewoda Ś. i w motywach odpowiedzi na skargę). Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności ma kolosalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej dacie – jak się wydaje - skarżąca spełniała bowiem wszelkie warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a rejestracja z ponad półrocznym opóźnieniem tych uprawnień ją pozbawiła. Istotnym jest w niniejszej sprawie czy to twierdzenie skarżącej polega na prawdzie, a jeśli tak, to czy ten fakt był konsekwencją błędnej informacji pracownika urzędu pracy i odmowy przyjęcia podania z powodu braku dokumentu. Należy bowiem podkreślić, że okoliczność niemożności, w dniu składania dokumentów i zarejestrowania, udokumentowania okresów opłacania składek nie uzasadniała odmowy rejestracji i przyjęcia jej wniosku o zasiłek dla bezrobotnych, zwłaszcza, że - jak wynika z materiału sprawy - brak zaświadczenia nie mógł obciążać skarżącej, skoro to przyczyny leżące po stronie ZUS (niesprawne prowadzenie postępowania wyjaśniającego i błędne zaksięgowanie wpływów od I. Z. na niezidentyfikowanym koncie) wpłynęły na opóźnienie w dostarczeniu dokumentów. Jeżeli skarżąca stawiła się w urzędzie w dniu [...] organ zobowiązany był przyjąć jej podanie i załatwić sprawę, jeśli posiadał materiał dowodowy wystarczający do rozpatrzenia wszelkich kwestii, a zatem zarówno statusu bezrobotnego jak i prawa do zasiłku. Jeżeli takowym materiałem dowodowym nie dysponował, winien był go zgromadzić również poprzez zobowiązanie strony do dostarczenia w terminie późniejszym zaświadczenia ZUS. Nic nie stało bowiem w tej dacie na przeszkodzie, aby zarejestrować I.Z. i zawiesić jej prawo do zasiłku, do czasu uzyskania niezbędnych dokumentów. Powyższe stanowczo przesądza, iż wyjaśnienie okoliczności stawiennictwa skarżącej w urzędzie było niezwykle istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem w tym kierunku oba organy były zobowiązane prowadzić postępowanie dowodowe. Nie uczynił tego organ pierwszej instancji, nie uczynił tego także – pomimo ciążącego na nim obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy - również organ odwoławczy, ignorując wszelkie wnioski i twierdzenia skarżącej, niejednokrotnie przecież podnoszone zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia [...]), jak i w odwołaniu. Pominął także przedstawione przez stronę na tę okoliczność dowody w postaci pism i wezwań ZUS. W tym miejscu godzi się podnieść, że strona sprostała swojemu obowiązkowi dostarczenia dowodów, na potwierdzenie swego stawiennictwa i prezentowanych przez nią okoliczności przedstawiła bowiem pismo ZUS z [...] i zgłosiła gotowość przedstawienia innych pism i wezwań (pismo strony z dnia [...].). Zwłaszcza istotne znaczenie może mieć ocena pisma ZUS z dnia [...]. (nr [...]), z adnotacją, iż zaświadczenie wydano na prośbę petenta celem przedłożenia w Urzędzie Pracy. Taka treść pisma przemawia za wersją zdarzeń prezentowaną przez skarżącą i winna była zostać poddana ocenie lub wpłynąć na decyzję organu o przeprowadzeniu dalszych dowodów (np. przesłuchaniu strony). Przypadki odmowy przyjmowania podań przy braku kompletu dokumentów znane są Sądowi z urzędu. Przeto twierdzeń skarżącej nie można z założenia pozbawić wiarygodności. Natomiast wymagały one weryfikacji przy pomocy wszelkich środków dowodowych dostępnych na mocy przepisów o postępowaniu administracyjnym. Trzeba przy tym wskazać, że choć ciężar dowodzenia spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku i innych okoliczności mających istotne znaczenia w niniejszej sprawie spoczywał na stronie, to niepodobna pominąć – wynikającego z art.7, art.9, art.75§1 k.p.a. – obowiązku działania organu administracji z urzędu. Winno ono przybrać postać gromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwej ich oceny. Organ nie sprostał temu obowiązkowi w ogóle ignorując twierdzenia strony i dowody przedstawione na ich poparcie. A należy podkreślić, że dopiero rzetelna i wszechstronna ocena wszelkich potrzebnych dowodów w tym zeznań skarżącej, a być może i pracownika przyjmującego dokumenty we wskazanym dniu, stanowiłyby podstawę do dokonania nie budzących wątpliwości ustaleń, warunkujących wydanie decyzji odpowiadającej przepisom procedury, zwłaszcza zaś art. 107 k.p.a. oraz przepisom prawa materialnego. Wobec takich istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wnioski wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzja Wojewody Ś. objęta niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, wymyka się przez to spod kontroli legalności. Dlatego też rozstrzygnięcie to nie mogło się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organu będzie pouczenie skarżącej o możliwości zgłoszenia dodatkowych dowodów, a następnie uzupełnienie materiału sprawy o dalsze środki dowodowe, które pozwolą na jej pełne wyjaśnienie w naprowadzonych kierunkach. W dalszej kolejności konieczne będzie dokonanie wnikliwej oceny wiarygodności dowodów i analiza merytoryczna poczynionych ustaleń w zakresie właściwego przepisu prawa materialnego. Pełne ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, którą organ uzasadni w myśl art.107 §3 k.p.a. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145§1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach nie orzekano wobec braku stosownego wniosku strony, która sprawę wygrała (art. 210 § 1 tej ustawy). Wyrzeczenie w trybie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych.