II SA/Ka 3242/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Wiesław Morys WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Prezydent Miasta Ś. działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13 z 1996 roku poz. 74 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ) odmówił B. R. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ustalenia dokonane na podstawie wywiadu środowiskowego prowadzą do wniosku, że B. R. posiadać musi w rzeczywistości wyższe dochody od wskazywanych przez nią w złożonej deklaracji o wysokości dochodów. Zdaniem Prezydenta Miasta Ś. zwrot "rażąca dysproporcja" użyty przez ustawodawcę w treści art. 7 ust.3 ustawy o pomocy społecznej oznacza oczywistą, łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową zaobserwowaną podczas wywiadu środowiskowego, a deklarowanymi dochodami, sugerującą istnienie innych, niż wykazane źródeł dochodu. Zdaniem organu administracji, w przypadku B. R., wykazane w deklaracji dochody nie pozwalają na otrzymanie luksusowo urządzonego mieszkania, a zatem wobec posiadania przez [...], dochody B. R. muszą być wyższe niż wykazane w deklaracji o dochodach. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie powołując się w nim na swoją ciężką sytuację materialną i wskazując, iż już w poprzednim postępowaniu administracyjnym ( sygn. akt [...]) wyjaśniane były sprawy pochodzenia wyposażenia jej mieszkania. Wyjaśniła, iż był to [...], zamieszkałej w N., nadto, pracując poprzednio na [...] etatach dobrze zarabiała i szereg przedmiotów znajdujących się w mieszkaniu pochodzi z tego właśnie, wcześniejszego okresu. W chwili obecnej oszczędza na kosztach [...], pozbawia dzieci uczestnictwa w [...], a [...]. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją uznając, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi od 1 stycznia 2002 roku przepisami regulującymi zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. W powołaniu na ustalenia faktyczne organ II instancji przyjął, iż strona zamieszkuje w luksusowo urządzonym mieszkaniu, a deklaruje miesięczne dochody w wysokości [...] zł na każdego z członków rodziny. Zachodzi zatem rażąca dysproporcja między deklarowanymi dochodami, a rzeczywistą sytuacją majątkową. Organ II instancji wskazał, iż strona nie udowodniła faktu [...], a nadto nie doliczyła w deklaracji majątkowej do wykazanego dochodu wartości otrzymanego [...], co winna uczynić, bowiem z jej oświadczenia wynikało, iż miało to miejsce w okresie [...] miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe świadczą nie tylko otrzymywane dochody ale również posiadany przez nich majątek, z tych więc względów B. R. nie spełnia kryteriów osoby niezamożnej, która bez pomocy Państwa nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb bytowych. Nie godząc się z powyżej przedstawionym stanowiskiem organu administracji B.R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych. Podniosła, iż [...] nie przekraczała wartości wolnej od [...], a nadto nie było to [...] wymagające [...], z tych więc przyczyn nie posiada dokumentacji. Wskazała, iż w przeszłości pracowała i zarabiała, co pozwoliło jej na posiadanie oszczędności. Zdaniem skarżącej organ administracji nie określił nawet wartości posiadanych przez nią [...] uznając je za luksus. Podkreśliła, iż stanowisko organu administracji sprzeczne jest z ratio legis ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które przysługują nawet właścicielom budynków, znacznie przekraczających wartość dóbr posiadanych przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ administracji poza argumentacją przytaczaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż skarżąca winna była udowodnić, iż standard mieszkania jest wynikiem jej poprzednich zarobków i posiadanych oszczędności, a także [...], jednakże nie uczyniła tego. Zdaniem organu administracji źródło pochodzenia majątku strony nie ma jednak znaczenia dla oceny sprawy, bowiem zapis zawarty w treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mówi wyłącznie o dysproporcji pomiędzy stanem majątkowym, a dochodami, bez rozróżnienia w jaki sposób strona weszła w posiadanie majątku nieuzasadniającego przyznanie pomocy finansowej na dodatki mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa i jako takie nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Oceniając legalność wskazanych decyzji Sąd miał na względzie treść przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ). Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania :"organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11.VI.1982 r. ,SA 820/81 ( OSPiKA 1982, Nr 1-2 poz. 22), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba, że brak jest ku temu realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne – będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze także podlegają sądowej kontroli legalności. Kontrola ta ma jednakowoż ograniczony charakter, albowiem sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach dokonanych w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji, a to na treści przeprowadzonego w mieszkaniu B.R. wywiadu środowiskowego oraz treści jej oświadczenia majątkowego. Sformułowania o charakterze ocennym, zawarte w wywiadzie środowiskowym, takie jak "najnowszej generacji [...]", pozwoliły organowi administracji uznać, iż deklarowane przez skarżącą dochody pozostają w rażącej dysproporcji z jej rzeczywistym stanem majątkowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wykazał w sposób zgodny z wymogami stawianymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. na czym, w sytuacji skarżącej, polega wymagana przez ustawodawcę "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a jej faktyczną sytuacją majątkową, a stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zajął organ administracji co najmniej przedwcześnie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę, uzasadnienia swego stanowiska w zakresie owej "rażącej dysproporcji". Pojęcie to określa zatem niezbicie, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jego faktycznymi możliwościami finansowymi. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Jest oczywiste, iż w pierwszym rzędzie norma ta adresowana była do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Można zgodzić się również z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż o zasobności osób starających się o dodatki mieszkaniowe świadczyć mają nie tylko deklarowane dochody ale również posiadane dobra materialne. Jednakże w takim przypadku obowiązkiem organu administracji jest wykazać, iż posiadanie dóbr materialnych ma realny wpływ na możliwość regulowania bieżących należności czynszowych i ponoszenie pełnych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Nie jest bowiem celem ustawodawcy doprowadzenie do całkowitego zubożenia społeczeństwa i nakazanie wyzbywania się wszelkich posiadanych dóbr osobom, których sytuacja aktualna sytuacja życiowa nie pozwala na zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb. Celem natomiast jest wsparcie takich osób poprzez przyznanie im określonych świadczeń pozwalających na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i uniknięcie socjalnej degradacji. Sformułowanie powyższej normy jak wcześniej wskazano nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego uzasadnienia swego stanowiska. Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jedyną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia, które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Zgodnie natomiast z treścią art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 § 1 kpa ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Reasumując, nie spełnia wymogów stawianych uznaniu administracyjnemu powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na posiadane przez skarżącą przedmioty użytkowe. Organ administracji poza ustaleniem stanu majątkowego strony, w związku z celem, któremu służyć ma norma prawna zawarta w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy winien wskazać, w jaki sposób posiadane przez stronę zasobu mogłyby zaspokoić jego podstawowe potrzeby, a w tym koszty związane z opłatami mieszkania. Nadto, jeżeli byłoby kwestionowane, iż skarżąca nabyła posiadany przez siebie majątek w okresie zatrudnienia, a także poprzez [...] i nie jest to majątek zakupiony w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy z środków uzyskiwanych przez skarżącą jako dochód, organ winien przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również nie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń w zakresie pojęć o charakterze ocennym, takich jak "luksusowe, ponadstandartowe wyposażenie, [...]" w kontekście art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywający. Z uwagi na fakt, iż wskazane uchybienia procesowe mają również odniesienie do postępowania przed organem administracji I instancji, wskazane było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. su.