II SA/Ka 3253/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. 2) [...] zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. . W piśmie z dnia [...] 2001 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w C. M. C. wniósł o wymeldowanie z pobytu stałego w lokalu nr 96 przy ul. Al. [...] w C. swojej żony M.C., która jak stwierdził, od [...] 1996 r. z przerwami, a od [...] 1998 r. na stałe przebywa we W. z tym, że miejsce pobytu żony nie jest mu znane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) odmówiono wymeldowania M.C. z pobytu stałego w wyżej opisanym lokalu. Wskazano, że M. C. posiada uprawnienia samoistne do zamieszkiwania w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...], na podstawie umowy najmu zawartej [...] 1998 r. Stwierdzono, że M.C. wyjeżdżając za granicę nie ustanowiła w kraju pełnomocnika, w związku z czym wystąpiono do Sądu Rejonowego w C., który wyznaczył dla nieobecnej kuratora w osobie J. B.-radcy prawnego Urzędu Miasta C.. Wobec uznania, że nie zaistniała żadna z sytuacji określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stwierdzono, iż brak podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu. W odwołaniu od decyzji M. C. zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia. Podniósł, że żona opuściła mieszkanie w 1976 r. i od tego czasu odwiedziła je kilka razy, ostatnio w sierpniu 2000 r. Z żoną nie utrzymuje żadnego kontaktu. Małżonkowie są w trakcie sprawy rozwodowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone zarówno w sytuacji, do której odwołał się organ pierwszej instancji, jak i w drugiej przewidzianej w tym przepisie, który stanowi, że o wymeldowaniu organ orzeka, gdy bez wymeldowania się osoba opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim przynajmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Organ odwoławczy stwierdził, że M. C. posiada uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu na podstawie umowy najmu, wobec czego należało wykluczyć pierwszą z sytuacji warunkujących wymeldowanie, tj. utratę uprawnień do przebywania w lokalu. Rozpatrując, czy wystąpiła druga sytuacja przewidziana w omawianym przepisie organ poczynił następujące ustalenia. W sprawie opuszczenia mieszkania jak i faktu nie przebywania w nim, wyjaśnień udzielił jedynie wnioskujący o wymeldowanie M.C.. Jego twierdzenia zawarte we wniosku o wymeldowanie oraz w odwołaniu od decyzji, zgodnie z którymi od września 1998 r. M. C. przebywa na stałe we Włoszech "nie dając znaku życia", a mieszkanie ostatnio odwiedziła w [...] 2000 r. pozostają w sprzeczności z faktem, że w dniu [...] 1998 r. zawarła ona umowę najmu przedmiotowego lokalu, zaś w sierpniu 2001 r. osobiście odebrała w Referacie Paszportowym w C. dokument paszportowy. Dalej organ wskazał, że niemożliwe byłoby odebranie przez córkę M. i M. C. paszportu w [...] 2001 r., jeżeli razem z matką wyjechała za granicę po dacie "[...] 2000 r." tj. od kiedy wnioskodawca, jak twierdził, nie miał z nimi żadnego kontaktu. Wobec tak dokonanych ustaleń oraz przywołanych poglądów doktryny i orzecznictwa co do kwestii prawnych stosowania art. 15 ust. 2 omawianej ustawy organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek, by zastosowana była sytuacja wyszczególniona jako druga, wskazanej ustawy. Zdaniem organu, wyrok w sprawie rozwodowej rozstrzygnie o sposobie korzystania z lokalu przy ul. [...] m 96. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. C. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez odmowę wymeldowania M.C. z miejsca jej pobytu stałego. Zdaniem skarżącego organ błędnie ocenił ustalenia poczynione w sprawie, bowiem fakt osobistego odbioru przez żonę i córkę dokumentów paszportowych w terminach wskazanych przez organ nie oznacza, że przebywają one w przedmiotowym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą bowiem uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprowadza się do badania czy decyzje, postanowienia, czynności i inne akty administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, gdyż wówczas władny jest uchylić zaskarżoną decyzję ( art. 145 § 1 pkt 1 cyt. ustawy). Bada również, czy akty te nie są dotknięte wadami skutkującymi ich nieważnością ( art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy). Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy, sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji oparły zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia o przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tj. Dz. U. z 1984 r. nr 32 poz. 174). Przepis ten stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania danej osoby w dwóch sytuacjach, a mianowicie: 1. gdy osoba utraciła uprawnienia określone w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy i bez wymeldowania się opuściła miejsce pobytu stałego; 2. gdy osoba bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i w nim nie przebywa przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do wymeldowania M. C. z przedmiotowego lokalu, bowiem nie zostały spełnione przesłanki wymagane w sytuacjach określonych w art. 15 ust. 2 tejże ustawy. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest trafne, gdyż ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie znajdują dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a ocena prawna tak ustalonego stanu faktycznego narusza przywołane wyżej przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organy obu instancji nie zbadały dogłębnie czy zostały spełnione przesłanki drugiej sytuacji wymienionej w art. 15 ust. 2, opierając swoje rozstrzygniecie o odmowie wymeldowania zasadniczo o przesłankę istnienia po stronie M.C. uprawnień do wyżej wymienionego lokalu. W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, że miejsce pobytu M. C. nie zostało w toku postępowania ustalone. Świadczy o tym ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Aktualnego miejsca pobytu M. C. nie wskazał także sam kurator. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego miała ona przebywać od [...] 1996 r. we Włoszech nie, zgłosiła jednak wyjazdu za granicę organowi gminy właściwemu ze względu na miejsce jej pobytu stałego. W tej sytuacji istotnym było ustalenie czy M. C. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego bez wymeldowania i w nim nie przebywała przez okres 6 miesięcy. "Pobytem stałym" zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych. Spełnienie przesłanki opuszczenia miejsca pobytu następuje wówczas, gdy opuszczenie ma charakter trwały i dobrowolny. Według poglądów judykatury, które Sąd podziela i które trafnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, opuszczenie lokalu w rozumieniu tego przepisu musi mieć charakter dobrowolny i trwały. Winno ono być następstwem zamiaru osoby opuszczającej, przy czym zamiar ów należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności ( wyrok NSA z dnia 6 lutego 2002 sygn. akt SA/Sz 1278/2000, z dnia 16 września 1986 r. sygn. akt III SA 437/86, z 18 marca 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1073/86). Zatem ustalenie, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymagało zbadania tak pojmowanego zamiaru, a w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowywanej znajduje się w innym miejscu. W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu kwestia ta nie została w ogóle rozważona przez organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy wykluczył istnienie tychże przesłanek, poprzez wskazanie rozbieżności pomiędzy wyjaśnieniami skarżącego, a ustaleniami jakie poczynił w toku postępowania wyjaśniającego, polegającymi na wskazaniu czynności, tj. jak odbiór paszportu czy podpisanie umowy najmu, które M. C. osobiście dokonała. Ustalenia te organ przyjął za wystarczające do uznania, że nie zachodzą podstawy do wymeldowania na podstawie drugiej z sytuacji wymienionej w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy. Zdaniem Sądu w tym zakresie – w szczególności organ pierwszej instancji – nie przeprowadził koniecznych dowodów, jak np. oględzin mieszkania, przesłuchania świadków, ustalenia adresu siostry M. C. mieszkającej we Wiedniu, o czym nadmienił podczas przesłuchania skarżący, co pozwoliłoby na ustalenie czy M. C. w przedmiotowym mieszkaniu przebywa, bądź kiedy i z jakiego powodu je opuściła, czy opuszczenie ma charakter trwały, czy czasowy. Należy podkreślić, że M. C. jeżeli przebywa we W., co wynika z wyjaśnień M. C., powinna zgłosić fakt wyjazdu organom ewidencyjnym. W myśl art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która wyjeżdża za granicą na okres dłuższy niż 2 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi gminy. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu – najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu. Organ gminy w toku postępowania nie poczynił żadnych działań zmierzających do ustalenia miejsca pobytu zainteresowanej we W.. Również fakt wynikający z treści odwołania wniesionego przez skarżącego, że toczy się postępowanie sądowe w sprawie o rozwód M. i M. C. oraz ustalenie przez organ odwoławczy adresu do korespondencji w związku z toczącą się sprawą rozwodową, stwarzał możliwość podjęcia próby skontaktowania się z zainteresowaną. Zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaniem Sądu nie dawał zatem wystarczającej podstawy do przyjęcia, że M. C. nie opuściła przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Ustalenie czy wystąpiła przesłanka opuszczenia lokalu ma istotne znaczenie dla ponownego rozpoznania sprawy, bowiem ustalenia organów orzekających w sprawie wykluczyły możliwość wymeldowania M. C.na podstawie pierwszej z sytuacji określonych w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, to jest ze względu na brak utraty uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu. Organy te jednak nie wzięły pod uwagę, że utrata tych uprawnień mogła nastąpić wskutek opuszczenia lokalu z zamiarem trwałego przeniesienia swych spraw życiowych w inne miejsce. Aktualnie przesłanka utraty uprawnień nie może być uznana za mającą decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/2001, Dz. U. z 2002 r. nr 78 poz. 716 ( publ. w OTK z 2002 r., nr 3, poz. 34), zgodnie z którym art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych został uznany za niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 9 ust. 2 omawianej ustawy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu ( pomieszczeniu ), w którym ma nastąpić zameldowanie. Konsekwencją orzeczenia niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest także niekonstytucyjność wymogu utraty uprawnień do przebywania w lokalu, zawartego w pierwszej z sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 tejże ustawy. W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W odniesieniu do decyzji administracyjnych właściwy tryb ich wzruszenia reguluje art. 145 a § 1 kpa. Pprzepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na zakończenie niniejszych rozważań należy zwrócić uwagę, że ewidencja ludności służy przede wszystkim rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego, nie rozstrzyga o statusie prawnym lokalu mieszkalnego ani o ewentualnych roszczeniach powstałych na tle zajmowanego bądź opuszczonego lokalu. Przytoczone wywody wskazują na wadliwość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji polegającą na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a w przypadku decyzji organu I instancji również art. 107 § 3 kpa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro twierdzeń skarżącego nie można było zweryfikować ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uchybienia przepisów postępowania sprawiają, że ocena Sądu pod względem zgodności z prawem materialnym decyzji jest niemożliwa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy wezmą pod uwagę aktualny stan prawny obowiązujący po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto do właściwego organu należało będzie uzupełnienie materiału spawy o dowody, jak zeznania świadków, oględziny mieszkania oraz inne jeszcze możliwe do przeprowadzenia dowody na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a następnie dokonanie oceny wiarygodności tychże dowodów. Poprawna ocena całokształtu zebranego materiału pod kątem przesłanek warunkujących wymeldowanie oraz dokonanie trafnych ustaleń faktycznych pozwoli na poczynienie rozważań prawnych i wydanie decyzji odpowiadającej prawu.