II SA/Ka 326/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kaznowska NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant staż. Jolanta Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] zł ([...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z wydaną decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją strychu na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu organ podał, iż inwestorzy B. i M. G. uzyskali w dniu [...]roku decyzją nr [...] zezwalającą na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją strychu na mieszkanie. W czasie oględzin w dniu [...]r. stwierdzono iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z powyższą decyzją i projektem budowlanym stanowiącym jej załącznik. Odnosząc się do zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r. organ stwierdził, że ocena w tym zakresie leży poza jego kompetencjami, a organem właściwym do ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji jest Wojewoda Ś. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. G. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8,9,10 § 1, 73, 81 kpa. Podała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem, co było istotne wobec uniemożliwienia przeglądnięcia akt w dniu [...]r. Nadto podniosła, że nigdy nie wyrażała zgody na budowę balkonów w granicy działki oraz zgłosiła szereg zarzutów pod adresem decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę obejmującej adaptacje strychu na mieszkanie na działce położonej w B. przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił pogląd organu I instancji, że roboty budowlane prowadzone przez inwestorów państwa G. odpowiadają decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r. i zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Natomiast ewentualne wady samego pozwolenia na budowę mogą stanowić przedmiot postępowania o stwierdzeniu nieważności tej decyzji, do którego to postępowania kompetentnym jest Wojewoda [...]. Nie podzielił organ odwoławczy zarzutów odwołującej się co do ograniczenia jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji i wskazał na zawiadomienie jej pismami z dnia [...]r. i [...]r. o możliwości wglądu do akt znajdujących się w organie I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Twierdziła, że prowadzone roboty budowlane są samowolą budowlaną bowiem decyzja z [...] roku wygasła ( art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.), a w konsekwencji powinien mieć do nich zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji ). Stwierdziła także, że organy orzekające nie dokonały porównania stanu faktycznego obiektu z dokumentacją budowlaną i w tym zakresie domagała się przeprowadzenia dowodu z akt nr [...], obejmujących postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu z [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie i ponownie podkreślił, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem i projektem. Kwestionowane przez skarżącą balkony nie zmieniają odległości budynku od granicy posesji, a otwory okienne i drzwiowe są skierowane na posesje inwestora. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca podniosła, że inwestorzy zgodnie z decyzją z [...] r. byli uprawnieni do adaptacji strychu. W rzeczywistości jednak dokonali nadbudowy budynku, wykonali balkony i taras w granicy, a także piwnice i kotłownie. Nie można więc mówić o zgodności tych robót z pozwoleniem na budowę. Inwestorzy znacznie bowiem przekroczyli zakres robót wynikających z decyzji z [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1.01.2002 r., a więc zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) podlega rozpoznaniu na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej zwaną ustawą ppsa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Do podstawowych zasad procedury administracyjnej należy zasada prawdy obiektywnej, która zgodnie z przepisem art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do tej zasady nawiązuje art. 77 kpa nakazujący wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wreszcie art. 107 kpa wymaga, by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne wskazując, które fakty uznane zostały za udowodnione oraz dowody, na których się oparto i którym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Przedmiotem sprawy było ustalenie czy roboty budowlane prowadzone przez inwestorów w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w B. odpowiadają uzyskanemu przez inwestorów pozwoleniu na budowę. i projektowi budowlanemu. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki – Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. i jak wynika, z jego treści uprawniało inwestorów do "wykonania robót adaptacyjnych strychu na mieszkanie" na działce przy ul. [...]. Zakres rzeczowy tej adaptacji nie został w decyzji wskazany. Stwierdzono w niej natomiast, ze częścią integralną decyzji są załącznik "ponumerowane od 1 do 2" i opieczętowane pieczęcią Urzędu. W celu ustalenia czy inwestorzy przekroczyli wykonanymi robotami zakres udzielonego im pozwolenia należało więc w pierwszym rzędzie w oparciu o wspomniane załączniki ustalić do jakich robót byli w oparciu o decyzję i projekt uprawnieni. W tym celu należało do akt dołączyć oryginalne akta w których wydano decyzję z [...]r., dopuści dowód z tych akt i następnie wyraźnie przedstawić zakres robót objętych pozwoleniem. Wykonanie tego obowiązku było niezbędne w sytuacji w której decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] roku w sposób niezmiernie oszczędny określa swój przedmiot, jako roboty adaptacyjne strychu a skarżący podnoszą iż rozbudowano budynek o balkony, taras, piwnice, kotłownie. Okoliczność takiego wykonanego zakresu robót organy orzekające także przyznają. Dopiero po ustaleniu zakresu pozwolenia na budowę należało przeprowadzić oględziny z udziałem stron, które to oględziny powinny z kolei odzwierciedlać istniejący faktycznie stan budynku. Na skutek porównania zakresu robót z pozwolenia ze stanem faktycznym powstałaby możliwość stwierdzenia przez organy czy doszło do odstępstw od udzielonego pozwolenia czy też nie. Tylko w tym ostatnim wypadku uzasadnione byłoby umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast stwierdzenie odstępstw od pozwolenia obligowało organy do zastosowania środków przewidzianych Prawem budowlanym służącym doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem jak stwierdzono wyżej tych czynności organy nie dokonały bowiem stwierdzenie zgodności robót z pozwoleniem nie zostało poprzedzone analizą pozwolenia i jego załączników oraz ustaleniem stanu faktycznego budynku. Temu ostatniemu obowiązkowi nie czyni zadość protokół oględzin z [...]r, który w istocie sprowadza się do stwierdzenia zgodności robót z pozwoleniem i dokumentacją projektową bez wskazania faktów na których to konstatacje oparto. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji w istocie nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, a w każdym razie nie dały temu wyrazu w motywach swoich rozstrzygnięć, które pozbawione bazy faktycznej stały się całkowicie abstrakcyjne, nie poddające się ocenie Sądu i nie dające możliwości ustosunkowania się do zarzutów skarżącej. W postępowaniu ponownym organy orzekające przeprowadzą więc postępowanie mające na celu ustalenie czy doszło do wykonania przez inwestorów robót budowlanych poza pozwoleniem. Postępowanie to powinno być przeprowadzone w sposób uwzględniający wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przy wykorzystaniu oryginalnych akt postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu z [...]r. Dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe podjęcie decyzji z art. 105 § 1 (roboty zgodne z pozwoleniem ) lub decyzji zmierzającej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych wywodów wynika, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 152 ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. Natomiast zarzuty skarżącej skierowane do decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, a zmierzające do wykazania, iż decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, pozostaje poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Decyzja z [...]r. jest decyzją ostateczną i jej weryfikacja może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, do przeprowadzenia którego – na wniosek skarżącej – jest kompetentny Wojewoda [...].