II SA/Ka 3267/01

Sygn. akt II SA / Ka 3267 / 01 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - del. Małgorzata Korycińska Sędzia NSA - del. Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Parafii A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Sygn. akt II SA / Ka 3267 / 01 U Z A S A D N I E N I E Działając na skutek zawiadomienia P. S.K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) w C. dokonał [...] oględzin budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. W ich wyniku ustalił, że w pomieszczeniach na parterze, a także w jednym z pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego stanowiącego współwłasność Parafii A i P. S.K., prowadzona jest przez S.C "B" W.W. i J.W., działalność gospodarcza związana ze sprzedażą i wypożyczaniem nart. Spółka ta korzystała z wymienionych pomieszczeń na podstawie umowy najmu zawartej z Parafią. Postanowieniem z dnia [...] PINB w C. nałożył na Parafię A na podstawie art. 71ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wymóg przedłożenia do [...] dokumentacji podwykonawczej dla dokonanej w części przedmiotowego budynku samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. W wyniku kolejnej interwencji P. K., postanowieniem z dnia [...] PINB w C. nakazał Parafii przedłożenie w terminie do [...] opinii odnośnie spełniania przez pomieszczenia w piwnicy i na parterze wymogów techniczno-sanitarnych. Wniesiona przez P. K. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany [...]) skarga, spowodowała wydanie przez PINB w C. na podstawie art. 50 ust.1 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] nr [...] wstrzymującego S.C. "B" dalsze użytkowanie pomieszczeń na parterze i w piwnicy przedmiotowego budynku. Od tego postanowienia złożyła zażalenie do [...] w K. Parafia A reprezentowana przez Prezesa Rady Parafialnej. Postanowieniem z dnia [...][...] w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia wskazany w postanowieniu organu I art. 50Prawa budowlanego i dodatkowo art. 71 ust. 3 tej ustawy. W dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Parafii A na przedmiotowe postanowienie podpisana przez Proboszcza Parafii. Skarżąca Parafia zarzuca wydanemu postanowieniu [...] w K. zajęcie stanowiska niezgodnego z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego. Nadto skarżąca podniosła, że spełniła w terminie, zgodnie z nałożonym na nią postanowieniem z dnia [...] wymóg przedłożenia dokumentacji podwykonawczej dokonanej zmiany użytkowania pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł on, że z art. 71 pkt. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. PINB w C. do dnia [...] nie uzyskał ze Starostwa Powiatowego w C. informacji o sposobie rozpatrzenia sprawy zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, stąd też należało utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji jako zgodnego z prawem. Odnośnie podniesionego przez Parafię zarzutu zajęcia stanowiska niezgodnego z art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, wyjaśnił powołując się na pracę Jerzego Siegienia, Prawo budowlane. Komentarz. (Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2001 s. 290), że użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem nie należy utożsamiać z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust 1 i 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przesłankę podjęcia stosownych działań na podstawie art. 71 ust. 3 tej ustawy. Dnia [...] wpłynęło do Sądu pismo skarżącej informujące o prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn. akt [...] upoważniającym Parafię A do zmiany sposobu użytkowania należącego do niej przedmiotowego .lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej zwanej p.s.a. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Zgodnie bowiem z dyspozycją zawartą w art. 134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do przywołanego w zaskarżonym postanowieniu [...] art. 71 ust.1 ustawy – Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Według zaś art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać m.in. na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, a także w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy na podjęciu (...) w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zawarte w art. 71 ust. 1 analizowanej ustawy odesłanie do jej art. 32 oznacza, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być wydane po uzyskaniu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, przy zachowaniu przesłanek określonych w art. 32 ust. 4, w tym wykazaniu się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpatrywanym przypadku organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego polegająca na wykorzystaniu go do prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą i wypożyczaniem nart, jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia właściwego organu. Zamiast jednak wydać w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, co wydawało się konieczne wobec zdecydowanego sprzeciwu współwłaścicielki budynku, sięgnęły po odpowiednie zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. Ocenę prawną zaskarżonego postanowienia Sąd musiał więc oprzeć na właściwej wykładni art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w części odnoszącej się do odpowiedniego zastosowania art. 50 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonego postanowienia. Ustawodawca nakazując odpowiednie zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego do wyżej opisanego stanu faktycznego, miał na celu przede wszystkim zaliczenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do innych niż określone w art. 48 tej ustawy rodzajów samowoli budowlanej, skutkujących wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Na takie rozumienie odpowiedniości zastosowania tego przepisu wskazuje wyraźnie analiza jego zawartości. Wymieniony art. 50 Prawa budowlanego nakazuje w ust. 1 właściwemu organowi nadzoru budowlanego wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu postanowienie takie traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia. Z powyższego wynika, że przepis ten odnosić należy do samowolnie prowadzonych robót budowlanych będących w toku, a nie może mieć on zastosowania do sytuacji gdy roboty budowlane są już zakończone. Podobne w tej kwestii stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 1999r. sygn.akt IV S.A. 532/97 (Lex nr 46771). Jeśli tak, to nieuprawnione jest zastosowanie do tego przepisu z powołaniem na art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wykładni rozszerzającej polegającej na zastąpieniu nakazu wstrzymania robót budowlanych, nakazem wstrzymania użytkowania całości lub części obiektu budowlanego w przypadku dokonanej już samowolnej zmiany jego sposobu użytkowania. Poprawność wyżej przeprowadzonej wykładni potwierdza także norma zawarta w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazująca odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-3 tego artykułu do wykonanych już robót budowlanych. Podobnej treści przepisu nie zawiera jednak art. 50 Prawa budowlanego, który zastosowały w swoich rozstrzygnięciach zarówno PINB w C. jak i [...] w K. Wydanie, z powołaniem się na odpowiednie zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego w związku z samowolną zmianą jego sposobu użytkowania, dodatkowo bez oznaczenia terminu jego obowiązywania, stanowi tym samym przypadek wydania orzeczenia administracyjnego bez podstawy prawnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienie PINB w C. z dnia [...] nr [...], a także zaskarżone postanowienie [...] w K. nakazujące Spółce Cywilnej "B" wstrzymać dalsze użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowym lokalu wypełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd miał obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia [...] a także poprzedzającego go postanowienia PINB w C. Dodać należy, że organ I instancji nie ustalił, czy w kontrolowanym obiekcie budowlanym były przeprowadzone jakiekolwiek roboty budowlane zmieniające jego funkcję użytkową. Powyższe spowodowało, że prawdopodobnie w związku z tym organy obu instancji nie rozważyły możliwości zastosowania w omawianym postępowaniu art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego mimo, że propozycję jego wykładni przytacza [...] w odpowiedzi na skargę . W tym też kontekście należy rozumieć zarzut podnoszony przez skarżącą Parafię, w której opinii kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oparte na tym przepisie. W opinii składu orzekającego art. 66 Prawa budowlanego odnieść należy do sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wiąże się z samowolnym wykonaniem na tym obiekcie robót budowlanych. W przypadku gdyby powyższy przepis, w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, mógł znaleźć zastosowanie w powyższej sprawie, to wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie powinno mieć formę decyzji administracyjnej a nie postanowienia. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie PINB w C. posiada jeszcze inne wady. W aktach sprawy brak dokumentów pozwalających ustalić jaki tytuł prawny posiadali wspólnicy spółki cywilnej do dysponowania przedmiotowym lokalem. Mimo tego, nie rozstrzygając czy użytkownicy lokalu mogą być potraktowani jako jego zarządcy w rozumieniu prawa budowlanego, organy obu instancji skierowały do nich nakaz wstrzymujący dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego. Nota bene postanowienia organów obu instancji skierowane zostały do Spółki Cywilnej "B", a nie do wspólników tej spółki. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w przypadku braku zezwolenia Starosty [...] na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, PINB w C. winien wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeżeli jednak na obiekcie tym nie były prowadzone roboty budowlane wymagające zawiadomienia bądź pozwolenia organu nadzoru architektoniczno-budowlanego należy zastosować art.66 pkt 3 Prawa budowlanego i nakazać jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Z powyższych racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p. s. a. w związku z art.97 ust. 1 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania z uwagi na brak stosownych wniosków stron o jakich mowa w art. 210 § 1 p. s. a.