II SA/Ka 329/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Henryk Wach, Małgorzata Walentek (spr.), Asesor WSA, Protokolant sekr. Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" S.A. - "B" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w oparciu o art. 1pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998r.Nr 90, poz.575 ze zm.), §§ 1,10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.), stwierdził u S. M. chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. rozpoznano u S. M. obustronny ubytek słuchu powyżej 30 dB. W dochodzeniu epidemiologicznym ustalono, że S. M. pracując w latach 1971 – 1997 w "A" S.A. w "B" w R. jako [...] pod ziemią, narażony był na działanie hałasu o ponadnormatywnym natężeniu 88 dB. Zatem organ uznał, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej u zainteresowanego. Ponadto wskazał na nieuwzględnienie wniosku "A" S. A. "B" o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownego badania. Uznał, że wniosek ten dotyczy okoliczności już stwierdzonych przez tą jednostkę jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Odwołane od tej decyzji wniósł zakład pracy "A" S.A. "A". W odwołaniu nie kwestionowano ustaleń co do pracy S. M. w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas. Wskazano natomiast na uchybienia proceduralne tj. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 – 81 kpa, nadto art. 10 i art. 35 kpa. Podniesiono, zarzut braków w postępowaniu dowodowym, poprzez ograniczenie go wyłącznie do orzeczenia placówki medycznej I szczebla. Zarzucono pominięcie wniosku odwołującej się o przeprowadzenie dowodu z opinii Instytutu Medycyny Pracy, posługującego się innymi metodami badawczymi odpowiadającymi aktualnemu poziomowi wiedzy. Wniesiono o przeprowadzenie ponownego badania S. M. przy zastosowaniu obiektywnych metod badawczych. Ponadto zarzucono pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak zawiadomienia o przeprowadzeniu poszczególnych czynności dowodowych, oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy S. M.. Uznał, że pracował on w warunkach, gdzie był eksponowany na działanie hałasu ponad normy higieniczne przez ok. 4 godziny w ciągu zmiany roboczej, zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Dalej stwierdził, że pracownik był badany w Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K., która to placówka orzeczeniem z dnia [...] r. rozpoznała zawodowe uszkodzenie słuchu. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję stwierdzająca u S. M. chorobę zawodową. Następnie pracownik miał być badany w instytucie medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na które to badania nie zgodził się. Wobec tego, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" S.A. "B" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powołując się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 i 86 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca powtórzyła zarzuty jakie zawarła w odwołaniu Podniosła zarzut odstąpienia od przeprowadzenia ponownych badań lekarskich, zwłaszcza w sytuacji gdy organ II instancji zdecydował wpierw o konieczności takich badań. Skarżąca wyraziła pogląd, że odmowa poddania się badaniu przez zainteresowanego powinna była skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że fakt nie zgłoszenia się na kolejne badania przy istnieniu udokumentowanych przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej nie może decydować o uchyleniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Materialnoprawną podstawę orzekania o chorobach zawodowych stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Ustalenie przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej określonych w §1 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia odbywa się w oparciu o procedurę unormowaną w przepisach §§ 4-10 tegoż rozporządzenia. W ramach tej procedury szczególne jest znaczenie dowodów w postaci orzeczeń wydawanych przez jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznania chorób zawodowych. Przepis § 9 ust 1, rozporządzenia stanowi, że pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Istota powyższego przepisu polega więc na przyznaniu pracownikowi ubiegającemu się o stwierdzenie choroby zawodowej szczególnego uprawnienia procesowego w zakresie żądania ponownego badania lekarskiego w razie niekorzystnego dla niego orzeczenia lekarskiego. Z regulacji tej nie wynika natomiast aby przepisy art. 75-88 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o dowodach były wyłączone i nie mogły być stosowane w sprawie. W związku z tym należy przyjąć ,że nie tylko pracownik może w postępowaniu składać wnioski o przeprowadzenie badania przez właściwą jednostkę medyczną. Może to zrobić również zakład pracy na ogólnych zasadach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego , który w tym postępowaniu ma przymiot strony ( por. wyrok SN z 26.11.1996r. III PRN 32/96 Wokanda 1997/2/24; uchwała SN z 29.06.1995r.,II PZP 2/95 - OSN 1996/4/57). Stosownie do art. 75 § 1 kpa inspektor sanitarny powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy: zeznania świadków, dokumenty, oględziny, opinie biegłych. W szczególności na żądanie strony jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Na organie tym ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77§ 1 kpa) oraz oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa) Skarżąca domagała się, zarówno w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji tegoż organu przeprowadzenia ponownego badania S. M. przez Instytut Medycyny Pracy w S., bądź innych biegłych posługujących się metodami badawczymi odpowiadającymi aktualnemu poziomowi wiedzy (metoda audiometrii obiektywnej ). Obowiązkiem organu było dopuszczenie takiego dowodu, a następnie jego ocena. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przychylił się zresztą do tego żądania, skoro wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie badania. Brak możliwości przeprowadzenia takiego badania nastąpiło z przyczyn leżących po stronie zainteresowanego, który wezwany trzykrotnie nie stawił się na nie. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] 2001 r. skierowane przez S. M. do Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczące poddania się ponownym badaniom. W piśmie tym S. M. wyraził przekonanie, że celem "B" jest skomplikowanie sprawy oraz jej przedłużenie w czasie. Stwierdził, że kilkunastokrotnie został poddany badaniom lekarskim, które jednoznacznie wskazują na istnienie choroby zawodowej "co jest udokumentowane w orzeczeniach komisji". Nie można zgodzić się z zarzutem, że zakład pracy korzystając z prawa strony w postępowaniu zmierza do jego skomplikowania i wydłużania. Natomiast organ odwoławczy zważywszy na okoliczności zwarte w piśmie nie wyjaśnił o jakie badania i orzeczenia "komisji" chodzi, nie zażądał przedłożenia dokumentacji medycznej z tych badań oraz wskazanych orzeczeń na które powołał się pracownik. Należy podkreślić, że opinia przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest niepełna. W treści tejże opinii nie ujawniono wyników badań, gdyż nie podano wielkości niedosłuchu, stwierdzenie zaś, iż przekracza on 30 dB jest niewystarczające, ponadto nie wskazano charakteru niedosłuchu. Z treści opinii nie wynika również w oparciu o jaką metodę przeprowadzono badania. Odmowa przeprowadzenia badań lekarskich, stanowiących istotny dowód w sprawie, w sytuacji, w której dotychczasowy materiał nie jest wystarczający nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych na tym materiale. Ponadto w procedurze administracji wskazuje się na konieczność współdziałania strony z organem w postępowaniu, gdyż jego brak może spowodować wydanie decyzji negatywnej dla strony (tak Barbara Adamiak w kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 426). W powyższym zakresie należało uznać, że sprawa nie została wyjaśniona. W toku ponownego rozpatrzenia odwoływania skarżącej od decyzji wydanej w pierwszej instancji organ odwoławczy uzupełni materiał sprawy o opinię Instytutu Medycyny Pracy. Następnie wyda decyzję w oparciu o przeprowadzoną ocenę dowodów i dokonanych ustaleń faktycznych. Rozstrzygnięcie to umotywuje stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., dając wyraz wszechstronnej ocenie zgromadzonych dowodów, pełnym ustaleniom faktycznym oraz wnikliwym rozważaniom faktycznym i prawnym. W tym miejscu godzi się nadmienić, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie byłoby celowe, bo dalsze postępowanie nie powinno przekroczyć ram postępowania odwoławczego, a z uwagi na znaczną przewlekłość dotychczasowego postępowania administracyjnego, konieczne jest szybkie ostateczne zakończenie sprawy. Jednakże w przypadku odmowy poddania się badaniom organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji z zaleceniem uzupełnienia postępowania dowodowego o orzeczenie lekarskie instytutu naukowo – badawczego. Organ uwzględni również utrwalony (na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym stopień ubytku słuchu jest elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. W tej sytuacji uznać za trafny należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 10 § kpa, które to uchylenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto nie odniesiono się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec czego uchybiono art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że z akt administracyjnych rozpoznanej sprawy nie wynika, w którym z trybów przewidzianych w § 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nastąpiło wszczęcie posŧępowania o stwierdzeniu choroby zawodowej u S. M. Należy zwrócić uwagę na fakt braku przeprowadzenia przed wydaniem orzeczenia dochodzenia epidemiologicznego, które zostało zastąpione przez wywiad środowiskowy dotyczący przebiegu i warunków pracy zawodowej sporządzony przez skarżącą. Jeżeli jednak wynika z niego, niezakwestionowany przez żadną ze stron postępowania, fakt zatrudnienia pracownika w warunkach narażenia na działanie hałasu, co potwierdziły następnie wyniki dochodzenia epidemiologicznego przyszło uznać uchybienie to za nie mające wpływu na wynik sprawy, Jedyną wątpliwą przesłanką okazało się rozpoznanie schorzenia o zawodowej etiologii. Z akt wynika, że po wydaniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. Następnie skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym, co wynika z treści notatki służbowej z dnia [...] r., w wyniku czego, pismem z dnia [...] r. złożyła do akt sprawy wniosek o uzupełnienie postępowania dowodnego wypowiadając się tylko co do badań lekarskich, uczestniczyła w dniu [...] r. w dochodzeniu epidemiologicznym. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji został zachowany tryb przewidziany w art. 10 § 1 kpa. Jednakże należy zwrócić uwagę, że od zapoznania się skarżącej z materiałem dowodowym w wyniku powiadomienia o wszczęciu postępowania pozostałe czynności były dokonywane wyłącznie przez skarżącą (złożenie wniosku dowodowego), bądź bezpośrednio z jej udziałem (dochodzenie epidemiologiczne) Innych czynności przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono. Należy podzielić narzut przewlekłości postępowania, wszak dla jej usunięcia prawo przewiduje środki, z których skarżąca nie skorzystała. Mając przytoczone okoliczności na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze treść § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), z kŧórego wynika, iż postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.