II SA/Ka 3321/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Korycińska Sędzia NSA (del.) Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta – referent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. sprawy ze skargi T.K., W.H. i J.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] Nr [...] a nadto decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wydaną z upoważnienia Prezydenta M. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielono R. i S.K. pozwolenia na budowę kortu tenisowego przy ul. C. w M. zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art.66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm., obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 – zwanej dalej prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał R.K. wykonanie w terminach od [...] do [...] wymienionych w tej decyzji robót mających na celu usunięcie nieprawidłowości do jakich doszło przy budowie i do jakich dochodzi przy użytkowaniu przedmiotowego kortu tenisowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający stwierdził, że kort został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. Ogrodzenie o wysokości 4 m, zabezpieczające kort, zostało bowiem wybudowane w granicy parceli a nie przy korcie. Nie wykonano przewidzianej w planie zagospodarowania terenu zieleni izolacyjnej, nie dokończono odwodnienia terenu i nie wydzielono miejsc postojowych dla samochodów użytkowników kortu. Nieprawidłowości te były przedmiotem skarg właścicieli sąsiednich parcel, ich występowanie zostało potwierdzone w czasie dokonanych w dniu [...] oględzin. Wykonanie nałożonych decyzją obowiązków wyeliminuje zdaniem organu orzekającego uciążliwości jakie kort stwarza dla właścicieli sąsiednich parcel i budynków. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do nakazania likwidacji kortu skoro został on wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę a jego usytuowanie jest zgodne z zatwierdzonym planem realizacyjnym. W następstwie wniesionego od powyższej decyzji odwołania została ona uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy nakazał wyjaśnić przymiot strony postępowania okolicznych mieszkańców oraz ustalić czy doszło przy realizacji kortu do odstępstw udzielonego pozwolenia na budowę i jakich. Nadto zwrócono uwagę, iż organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek zastosowania w sprawie treści art.66 pkt 3 prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.51 ust.4 prawa budowlanego oraz art.104 kpa nakazał R.K. uzyskać w terminie do [...] decyzję o pozwoleniu na użytkowanie kortu "w oparciu o inwentaryzację, opinię i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi", celem doprowadzenia wybudowanego kortu "do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że R.K. dokonał przy budowie kortu odstępstw od zatwierdzonego projektu a nadto nie zgłosił kortu do użytkowania. Z tego też względu powinien on doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru stwierdził nadto, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie powinna być przy tym rozstrzygnięta kwestia uciążliwości kortu i warunku jego użytkowania z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich (art.5 ust.2 prawa budowlanego), zaś nie wykonanie nałożonych decyzją obowiązków skutkować będzie wydaniem decyzji o likwidacji – rozbiórce kortu. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta M. decyzją z dnia [...] Nr [...] udzielono R.K. pozwolenia na użytkowanie kortu tenisowego wybudowanego na działce nr [...] przy ul. C. w M. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający art.59 prawa budowlanego. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że po dostarczeniu przez inwestora planu zagospodarowania terenu uwzględniającego zinwentaryzowane i wykonane elementy spełnione zostały wymienione w powyższej decyzji nadzoru budowlanego z dnia [...] wymagania. Uciążliwość kortu powodowana przez hałas, po przesunięciu jego ogrodzenia i oddzielenia zielenią, nie ma negatywnego wpływu na środowisko i otoczenie. Obiekt nie jest obiektem zagrażającym zdrowiu lub życiu ludzi oraz bezpieczeństwu i środowisku naturalnemu. W odwołaniu od tej decyzji T.K., W.H. i J.A. zarzucili, iż kort jest eksploatowany od kilku lat bez pozwolenia. Nie wykonano nadto obowiązków wymienionych w pkt 1, 2 i 3 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]. Inwestor nie dotrzymał także określonego w tej decyzji terminu. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art.59 ust.1 i art.55 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wszystkie wymagane dokumenty. Sprawa uciążliwości kortu została zaś wyjaśniona w piśmie Wydziału Ekologii Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] z którego wynika, że nie jest on uciążliwy w zakresie hałasu emitowanego do środowiska. Odwołujący się nie mogą się też powoływać na wymienioną w odwołaniu decyzję organu nadzoru z dnia [...] skoro została ona uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.K., W.H. i J.A. wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Uzasadniając to żądanie stwierdzili, że kort został wybudowany bez zgody sąsiadów tj. z naruszeniem art.5 ust.2 prawa budowlanego. Nie został też oddzielony od ich posesji pasem zieleni bo za taki nie można uznać "gałązek" o wysokości 30 cm. Został on zrealizowany na ciągu wodno-kanalizacyjnym z zasypaniem studzienek kolekcyjnych bez zgody RPWiK w K.. Przy budowie kortu doszło do podwyższenia terenu co spowodowało, że wody gruntowe zalewały ich posesje i piwnice domów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zainteresowany R.K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Wobec niewyjaśnienia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego – prawa budowlanego. Naruszenie niektórych przepisów tego prawa jest przy tym oczywiste. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...] (pomijając kwestię jej legalności – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia) został nałożony na R.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętego postępowaniem kortu tenisowego. Z tego też względu miała w sprawie zastosowanie treść art.56 prawa budowlanego, która została całkowicie przez organy obu instancji pominięta. Ani z decyzji organów obu instancji ani z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika także aby przed wydaniem tych decyzji zostały zbadane oraz spełnione wymogi o jakich mowa w art.57 prawa budowlanego. Naruszono także treść art.59 ust.1 prawa budowlanego (w jego brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji wynika natomiast, że w czasie ich trwania stwierdzono tylko zgodność inwestycji z przedłożoną przez inwestora inwentaryzacją, która to okoliczność nie ma w świetle treści art.59 ust.1 prawnego znaczenia. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wcześniejszego stwierdzenia, że objęty nimi obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z określonymi w art.59 ust.1 prawa budowlanego warunkami. Nie zostało zatem wykazane aby nie zachodziła określona w art.59 ust.5 prawa budowlanego podstawa odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego kortu było następstwem w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] nr [...], Sąd nie będąc związany granicami skargi uznał, że dla zakończenia sprawy budowy i eksploatacji tego kortu niezbędne jest przeprowadzenie kontroli legalności również tej decyzji (art.134 ustawy p.s.a.). Dokonując tej kontroli Sąd uznał, że również ta decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa. W szczególności jej treść nie odpowiada zdaniem Sądu wymogom powołanego w jej podstawie prawnej art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Nałożenie zgodnie z tym przepisem obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może ograniczać się zdaniem Sądu jedynie do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynika bowiem albo z decyzji z pozwoleniu na budowę albo z mocy samego prawa (art.55 ust.1 i 2 prawa budowlanego). W zasadzie nie ma zatem potrzeby formułowania takiego obowiązku w decyzji opartej na treści art.51 ust.1 pkt 2 tego prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika przy tym, że chodzi w nim o nałożenie obowiązków których realizacja ma stanowić dopiero jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ich niewykonanie skutkuje bowiem wydaniem decyzji opartej na treści art.51 ust.2 prawa budowlanego. Treść art.51 nie daje też podstaw do ustalania czym powinien się kierować organ wydający pozwolenie na użytkowanie (w oparciu o jakie dokumenty pozwolenie to powinien wydać), a takie właśnie ustalenie wynika zdaniem Sądu zarówno z osnowy jak i z treści tej decyzji. Nadto należy z całą stanowczością stwierdzić, że wydając decyzję opartą na treści art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.51 ust.4 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien dokładnie określić jakie to czynności inwestor powinien wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. To organ orzekający a nie inwestor decyduje bowiem co jest, a co nie jest zgodne z prawem w rozumieniu art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego i w jaki sposób należy do tej zgodności doprowadzić. W decyzji takiej powinien być przy tym wskazany konkretny przepis materialnoprawny stanowiący źródło nałożonego obowiązku (pomijając art.51 ust.1 pkt 2 jako przepis w tym przypadku ogólny). Powyższym wymogom przedmiotowa decyzja w najmniejszym nawet stopniu nie odpowiada. Nadto należy stwierdzić, że z decyzji opartej na treści art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.51 ust.4 prawa budowlanego powinno w pierwszej kolejności wynikać jakie to konkretne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (art.50 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego) stanowiły przesłankę jej wydania. Również tych podstawowych ustaleń przedmiotowa decyzja nie zawiera. W konsekwencji nie zostało przesądzone, że w ogóle zachodziły podstawy do jej wydania. Uchybienie w tym względzie usunie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uczyni to w szczególności po przeprowadzeniu oględzin spornego obiektu z której to czynności sporządzi dokładny protokół. Wyjaśni także czy w związku z realizacją kortu nie doszło m.in. do naruszenia warunków technicznych przez zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości, która to okoliczność stanowiła w zasadzie główny przedmiot zgłaszanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zastrzeżeń co do funkcjonowania tego obiektu budowlanego. Miałaby ona przy tym istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art.5 ust.1 pkt 6 i ust.2 prawa budowlanego – zobacz w tym względzie m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn.akt III RN 140/00). W związku z tym wyjaśnienia będzie wymagała kwestia jak odprowadzane są wody opadowe z przedmiotowego obiektu, a w szczególności czy nie są one kierowane na teren sąsiednich nieruchomości. Gdyby się zaś okazało, że w chwili obecnej sporny obiekt nie narusza już warunków pozwolenia na budowę, względnie odbiega od tych warunków w nieistotny sposób, a jednocześnie nie narusza obowiązujących przepisów, to zakończenie postępowania w jego przedmiocie będzie się ograniczało do wydania orzeczenia w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie (w związku z przejściem tej kompetencji w aktualnym stanie prawnym na organy nadzoru budowlanego – art.55 w zw. z art.83 ust.1 prawa budowlanego). W tym miejscu należy nadto zważyć, że ani z objętych kontrolą orzeczeń ani z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika z jakiego tytułu prawnego wyprowadzą skarżący przymiot stron niniejszego postępowania. Ustali to organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że pozwolenie na budowę kortu zostało wydane również na rzecz S.K., która jednakże w postępowaniu legalizacyjnym nie brała udziału. Uchybienie to usunie organ orzekający przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji oraz poprzedzająca je decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...] podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.134 § 1 i 2 i art.152 ustawy p.s.a. w zw. z art.7, 77 i 107 § 3 kpa oraz w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę ... (Dz.U. Nr 153, poz.1271). W nawiązaniu do zarzutów sformułowanych w skardze należy dodatkowo stwierdzić, że w tym postępowaniu organy orzekające były związane ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę spornego kortu tenisowego. Nie ma zatem znaczenia, że pozwolenie to zostało wydane bez zgody skarżących. W tym postępowaniu nie mogą oni kwestionować tego pozwolenia również w tej części w której zezwalało ono na wybudowanie kortu na trasie ciągu wodno-kanalizacyjnego. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że zieleń wokół kortu miała mieć w chwili jej sadzenia jakąś konkretną wysokość. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają z przedstawionych wyżej wywodów. Uwzględni też organ orzekający zmianę stanu prawnego (art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. Nr 80, poz.718).