II SA/Ka 3331/03

Dnia 4 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 roku, sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w B.-B. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę Rada Miasta B.-B. podjęła w dniu [...] roku uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trasy przebiegu obwodowej wschodniej, zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B.-B. Projekt tego planu został pierwotnie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] roku do [...] roku i ponownie na skutek uwzględnienia niektórych wniesionych protestów i zarzutów w dniach od [...] roku do [...] roku. Pismami z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku skarżąca wniosła zarzut do projektu planu. W obu pismach zarzuciła brak podstaw prawnych do zmiany klasy projektowanej drogi, nie uwzględnienie alternatywnych możliwości przebiegu tej drogi, nie wykonanie pełnej analizy ekonomicznej, brak kompletności rozwiązań w zakresie wyburzeń i dojazdów do istniejących budynków oraz w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji drogowej na środowisko, nie przyjęcie uchwały określającej źródła finansowania zobowiązań wynikających z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwaną dalej u.z.p. W piśmie z dnia [...] roku dodatkowo podniosła zarzut nie przekazania jej informacji na temat stanowiska Zarządu Miasta odnośnie zarzutu z dnia [...] roku. Zarzuty skarżącej zakwalifikowane zostały w obu przypadkach, jako protesty. Pierwszy z nich nie został uwzględniony przez Zarząd Miasta po rozpatrzeniu w dniu [...] roku, zaś drugi przez Prezydenta Miasta w dniu [...] roku. Protesty skarżącej stały się przedmiotem rozstrzygnięcia Rady Miejskiej na sesji w dniu [...] roku, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę o ich odrzuceniu. Pomimo rozpoznania pism skarżącej jako protestów, a co za tym idzie braku obowiązku szczegółowego uzasadnienia uchwały o ich odrzuceniu, Rada Miasta w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ustosunkowała się do poszczególnych kwestii podniesionych przez skarżącą, uznając, że nie ma podstaw do uwzględnienia protestów. Pismem złożonym w dniu [...] roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu art. 23 ust. 3 u.z.p. poprzez błędne zakwalifikowanie złożonych zarzutów, jako protestów, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Swoje żądanie oparła na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wobec braku odpowiedzi ze strony Rady Miasta, pismem z dnia [...] roku skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B.-B. z dnia [...] roku w przedmiocie odrzucenia protestów. W skardze tej skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 3 u.z.p. poprzez nie rozpatrzenie wszystkich podniesionych przez nią zarzutów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały. Wskazując, jako podstawę zaskarżenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podniosła, że jej interes prawny wynika z faktu, iż w związku z realizacją planowanej inwestycji drogowej naruszone zostanie przysługujące jej prawo własności. Przyznała co prawda, że jej nieruchomość jest położona poza granicami planu, jednak w jej ocenie dotkliwie odczuje skutki realizacji tej inwestycji. Jako materialną podstawę uzasadniającą jej interes prawny wskazała art. 140 Kodeksu cywilnego. W dalszej części uzasadnienia swojej skargi, skarżąca obszernie przedstawiła argumenty mające uzasadniać jej zarzuty w kwestii zmiany klasyfikacji drogi, wersji alternatywnej przebiegu drogi (tzw. wersji tunelowej) oraz w kwestii uwarunkowań rzutujących na funkcje istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś w piśmie procesowym z dnia [...] roku sprecyzował, że w pierwszej kolejności wnosi o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. W tym stanie rzeczy nie zachodzą w ocenie organu przesłanki do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminy. Dalej wskazano, że skarżącej przysługiwało w toku postępowania planistycznego jedynie prawo wniesienia protestu, a nie zarzutu, jako że działka o nr [...], której właścicielką jest skarżąca nie została objęta projektem planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa podlega zatem ocenie na podstawie przepisów ustawy z 1994 roku. W stanie prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z 1994 roku ustawodawca w szeroko rozumianym procesie planistycznym określonym w art. 18 tej ustawy wprowadził dwa różne instrumenty prawne dla kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do art. 23 ust. 1 u.z.p., każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Do wniesienia protestu nie była potrzebna jakakolwiek legitymacja w odróżnieniu od drugiego ze środków kwestionowania, jakim był zarzut. Do złożenia zarzutu legitymowany był tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno o uwzględnieniu jak i odrzuceniu protestu bądź zarzutu rozstrzygała ostatecznie rada gminy w drodze uchwały, przy czym uchwała odnosząca się do zarzutu musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 uzp). Dla dalszych rozważań wskazać należy w szczególności, że uchwałę o odrzuceniu w całości lub w części wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 uzp). Takiego uprawnienia ustawodawca nie przyznał wnoszącym protest, a zatem brak jest podstaw prawnych do kwestionowania skargą uchwały rady gminy w przedmiocie odrzucenia protestu. Skoro bowiem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca pełną i zamkniętą regulację środków służących do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu przewidywała tylko skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, to ewentualnych podstaw do zaskarżenia uchwały w przedmiocie odrzucenia protestu nie można poszukiwać poza tą ustawą. Kwestią do rozważenia jest również to, czy Sąd jest związany "nazwą" uchwały, a zatem czy zobligowany jest do prowadzenia ustaleń dotyczących legitymacji wnoszącego środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Analizując treść art. 24 ust. 4 uzp należy dojść do wniosku, że czynienie ustaleń w tym względzie jest niezbędne. Jeżeli bowiem skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów może wnieść jedynie podmiot, który wcześniej złożył zarzut, to Sąd zobowiązany jest badać nie tylko czy zarzut został złożony i czy wniesiono go w terminie, ale także, czy w sposób zgodny z prawem pismo późniejszego skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane do kategorii zarzutów bądź protestów. Możliwa przy tym jest zarówno taka sytuacja, w której właściwy organ zakwalifikuje wniesiony środek jako protest, pomimo, iż w istocie był to zarzut, jak i sytuacja odwrotna. W tej pierwszej sytuacji Sąd zobligowany byłby do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast inaczej będzie, gdy kognicji Sądu poddano uchwałę o odrzuceniu protestu. Stosownie do wcześniejszych wywodów, w tym przypadku Sąd uznając skargę za niedopuszczalną jest zobligowany do jej odrzucenia. W sprawie bowiem jest bezsporne, że nieruchomość skarżącej jest położona poza granicami objętymi projektem planu zagospodarowania. Prawo własności skarżącej nie zostało w żaden sposób zmodyfikowane przez ustalenia zawarte w projekcie planu, a zatem nie była legitymowana do wniesienia zarzutu. Stanowisko podobne prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 29 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1501/99 wskazał, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Zasadnie zatem Rada Miejska w B.-B. zakwalifikowała zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia do projektu planu, jako protesty. Legitymacja skarżącej do wniesienia skargi nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 tej ustawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o odrzuceniu protestu, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w procedurze planistycznej powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p. tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. W niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego interes prawny skarżącej nie został naruszony, jako że zakwestionowała ona projekt planu obejmującego teren, co do którego w żadnej części nie jest właścicielem ani też nie ma do niego innych praw. Stanowisko to uprawniało i jednocześnie zobowiązywało, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do uznania, iż skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro więc przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu protestu, a ponadto skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).