II SA/Ka 344/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie: NSA Henryk Wach WSA Małgorzata Jużków – spr. Protokolant referent Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2004 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz § 1 § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm./ orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. M. choroby zawodowej narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka nie rozpoznała, z lekarskiego punktu widzenia, u pracownika zawodowego uszkodzenia słuchu z uwagi na zbyt małe nasilenie ubytku słuchu w uchu prawym, lepiej słyszącym. Organ orzekający ustalił, iż H. M. podczas wykonywania czynności zawodowych kolejno jako [...] i [...] pod ziemią, w latach 1984 – 2001 w "A" w R., miał kontakt z ponadnormatywnym hałasem o poziomie powyżej 85 dB. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uznał, że pracownik w trakcie zatrudnienia miał kontakt z czynnikiem szkodliwym dla zdrowia – hałasem, to jednak ze względu na treść orzeczenia lekarskiego – wobec braku rozpoznania schorzenia zakwalifikowanego jako choroba zawodowa, nie znalazł podstaw do jej stwierdzenia. H. M. nie zgodził się z wydaną decyzją. W dniu [...] 2002 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją. Jak wyjaśnił, decyzję organu I instancji zaskarżył pismem z dnia [...] 2001 r. omyłkowo skierowanym do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.. W jego przekonaniu organ I instancji uznał podniesione zarzuty, gdyż został skierowany na badanie do Instytutu Medycyny Pracy w S.. W dniu [...] r. lekarze orzecznicy z Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzekli o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego. Przeprowadzone badanie kliniczne wykazało niedosłuch odbiorczy obustronny. Średnie podwyższenie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną ABR wynosiło dla ucha prawego [...] dB a dla ucha lewego [...] dB. Dalej stwierdzono, że stopień obniżenia czułości słuchu ucha lepiej słyszącego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającej stwierdzenie choroby zawodowej, a audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie ma wpływu na sprawność organizmu badanego. Jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. uznał on, że przedmiotowy wniosek stanowi odwołanie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu nie wyjaśnił jednak przyczyny uznania pisma strony "wniosek o wznowienie postępowania" za odwołanie. Podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą zawodową, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia dochodzenia epidemiologicznego dotyczące przebiegu pracy zawodowej H. M.. Ustalił, że przez 17 lat pracując w "A" w R. jako [...] i [...] pod ziemią, był narażony na hałas o natężeniu dźwięku o poziomie równoważnym 80 – 90 dB, który był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Innymi słowy uznał, że przez 17 lat pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego tzn. gdzie równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Dalej stwierdzono, że skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. – orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., które to placówki wydały zbieżne ze sobą orzeczenia lekarskie. Obie, w konkluzjach wydanych orzeczeń wykluczały istnienie u badanego choroby zawodowej narządu słuchu mimo, że rozpoznały obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. W uzasadnieniu wskazały, iż nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na to, że ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym /[...] dB/ nie powoduje upośledzenia tego narządu uzasadniającego uznanie jego etiologii zawodowej. Nie został tym samym, według organu odwoławczego, spełniony jeden z warunków niezbędny dla wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. M. zakwestionował legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i wniósł o jej zmianę. W uzasadnieniu podkreślił, że nigdy nie chorował na uszy, a jego głuchota jest następstwem wieloletniej pracy w hałasie. Po przeczytaniu kilku artykułów w "[...]" pod wspólnym tytułem "Renty za gotówkę" powziął wątpliwości, co do rzetelności wyników przeprowadzonych u niego badań lekarskich. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie otrzymał w dniu [...] r., a ostateczną decyzję dopiero po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Dalej wobec braku orzeczenia choroby zawodowej wnosił o skierowanie go na ponowne badanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Podtrzymał pogląd, że brak lekarskiego rozpoznania choroby zawodowej u H. M. uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jej istnienie – w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Lekarze orzecznicy kompetentnych placówek służby zdrowia nie zakwalifikowali rozpoznanego schorzenia jako chorobę do wykazu chorób zawodowych – stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia. Dodatkowo wskazał, że lekarze specjaliści w swoich opiniach przesłanych do organu odwoławczego stwierdzili, że przy rozpoznaniu chorób zawodowych niezmiernie istotne jest narażenie zawodowe – to jednak brak istnienia określonych skutków zdrowotnych tego narażenia uniemożliwia rozpoznanie choroby zawodowej. Wyjaśnił, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu winno być zgodne z wiedzą o patofizjologii urazu akustycznego i dlatego obniżenie czułości słuchu zostało uznane przez audiologów, jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych – zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu – w zawodowy uraz akustyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło prowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 1 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ z tą datą utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych/.../, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wracając do meritum, godzi się przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy przy ich wydaniu nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które uzasadnia wzruszenia zaskarżonych decyzji czy aktów. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi nie sposób nie dostrzec, nie podniesionych w niej istotnych uchybień procesowych, które motywowały do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że przedstawione Sądowi orzekającemu akta postępowania administracyjnego nie zawierają podstawowych dokumentów pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości jego przeprowadzenia, a w szczególności legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nie ujawniono w aktach sprawy dowodu doręczenia H. M. decyzji organu I instancji, ani też innego dowodu, który pozwalałby przyjąć, że złożył on od niej odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Nie można, zdaniem Sądu, za takowe uznać pisma skarżącego z dnia [...] 2002 r. /bez wskazania adresata/ zatytułowanego "Wniosek o wznowienie postępowania". Właśnie to pismo wskazał organ Inspekcji Sanitarnej w osnowie zaskarżonej decyzji jako przedmiot prowadzonego postępowania odwoławczego. Nie wyjaśnił jednak przyczyny zajętego stanowiska. Nie uczynił tego również Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., który przekazał wniosek wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego celem rozpatrzenia. Można domniemywać, że wcześniej skierował pracownika na badanie do Instytutu Medycyny Pracy w S., gdyż [...] r. doręczono mu orzeczenie tej placówki diagnostycznej II stopnia o braku podstaw do rozpoznania u H. M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Bezspornym jest, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednakże zgodnie z treścią art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a odmowa wznowienia w drodze decyzji. Ponieważ wznowienie postępowania następuje z urzędu oraz na żądanie strony za błędne należy uznać przesłanie przedmiotowego wniosku celem rozpatrzenia do organu II instancji. Sąd w badanych aktach, nie znalazł odwołania z [...] 2001 r. na które powołuje się skarżący, a także potwierdzenia dla stanowiska Powiatowego Inspektora Sanitarnego, iż decyzja jego stała się ostateczna w dniu [...] 2001 r. Ujawniono natomiast orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. wydane przez lekarzy z jednostki orzeczniczej II stopnia dotyczące skarżącego i adresowane do Inspektora Sanitarnego w R.. Niemożność weryfikacji prawdziwości sprzecznych w swej istocie oświadczeń strony skarżącej i organu I instancji uniemożliwia Sądowi dokonania prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Godzi się również przypomnieć, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm./. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie placówki diagnostyczne I i II stopnia wprowadzając do swojego orzeczenia pozaprawne kryterium zbyt małego obniżenia ostrości słuchu ucha lepiej słyszącego, przesądziły o wydaniu przez organ Inspekcji Sanitarnej decyzji o braku stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Tym samym organ administracyjny stanął na błędnym stanowisku, utożsamiając prawne pojęcie choroby zawodowej z jej medycznym rozpoznaniem. Zapomniał, że placówki diagnostyczne upoważnione są jedynie do stwierdzenia rodzaju schorzenia, zaś dalsze przesłanki ocenia organ inspekcji sanitarnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zasadniczego zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą, tj. kwestii wykazania innej przyczyny schorzenia słuchu i wykluczenia jego etiologii zawodowej. Choroba zawodowa, jak wspomniano wyżej jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Nie został /podobnie jak skarżący/ zawiadomiony o jego wszczęciu i zakończeniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winien był wyjaśnić dlaczego wniosek o wznowienie postępowania uznał za odwołanie od decyzji organu I instancji i dokładnie uzasadnić swoje stanowisko dlaczego wykluczył związek przyczynowy, między ujawnionym u H. M. schorzeniem w postaci obustronnego niedosłuchu odbiorczego i stwierdzonym narażeniem go na działanie hałasu – czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Powołanie się tylko na budzące wątpliwości orzeczenia lekarskie było niewystarczającym dowodem na obalenie związku przyczynowego. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującą procedurą, a uzasadnienie wydanej decyzji winno dawać wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym i ocenie wiarygodności dowodów, omówienie, jakim dowodom organ dał wiarę, a jakim nie i dlaczego oraz winien przedstawić rozważania faktyczne i prawne. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy winien dysponować całością akt postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i w oparciu o nie ustali czy wydana przez niego decyzja stała się ostateczna. Dalej, w zależności od wyniku tych ustaleń, oceni czy wniosek strony o wznowienie postępowania posiadał umocowanie faktyczne i prawne, bądź stanowił w istocie skargę na bezczynność organu I instancji. Winien uwzględnić także zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu oraz ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu prawnego, iż do definicji choroby zawodowej narządu słuchu nie wprowadzono kryterium ubytku stopnia słuchu. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie niedosłuchu o charakterze odbiorczym z obniżeniem poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego, narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego, jakim był hałas i domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz.U. Nr 132, poz. 1115/, obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.