II SA/Ka 3443/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.), Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekr. sąd Alicja Sadowska, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2004r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i odmowy przyznania uprawnień wdowie po kombatancie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącej [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r., na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność decyzji "Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej" z dnia [...]r. o przyznaniu M. Z. uprawnień wdowy po kombatancie S. Z., który otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, organ orzekający odmówił M. Z. przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. Z. korzystała ze szczególnych uprawnień wdowy po kombatancie na podstawie zaświadczenia z dnia [...]r. wydanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem organu orzekającego, zaświadczenie to wywołało takie same skutki jak decyzja administracyjna orzekająca w przedmiocie uprawnień wdowy po kombatancie, w związku z czym należało je uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Organ administracyjny powołał się nadto na art. 32 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wskazując, iż do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kompetencje tego Urzędu wykonywał Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozpoczął działalność z dniem 2 lipca 1991r., w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991r., które określiło jego organizację i szczegółowy zakres działania. Decyzja o przyznaniu M. Z. uprawnień wdowy po kombatancie została natomiast wydana w dniu [...] r. W związku z powyższym zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo. Organ administracyjny stwierdził także, iż po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego ustalono, że mąż M. Z. posiadał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności jako [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Uprawnienia te przyznane zostały na podstawie zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S. z dnia [...] r. stwierdzającego, że w powyższym okresie S. Z. pełnił służbę w organach [...]. W myśl natomiast art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 tej ustawy. Zdaniem organu, jakiekolwiek działania podejmowane przez S. Z. podczas służby w [...] nie mogą być uznane za działalność kombatancką w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy ani też za działalność równorzędną z kombatancką. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Z. podniosła, że jej mąż jako nastolatek został wysłany na roboty przymusowe do N., przez kilka miesięcy przebywał w [...], a potem aż do zakończenia wojny pracował w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W treści uzasadnienia organ orzekający raz jeszcze podniósł okoliczności faktyczne i rozważania prawne zawarte w decyzji z dnia [...]r. wskazując, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę zmiany podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Z. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie jej uprawnień wdowy po kombatancie. Skarżąca ponownie oparła swą argumentację na faktach, które podniesione zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodając, że jej mąż zmarł w [...] r. i nie jest ona w stanie podać czy przyczyny, dla których uzyskał członkostwo w byłym [...] były słuszne. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy jednak stwierdzić, iż przedmiotowa skarga wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a więc w okresie, w którym postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się według przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wspomniany akt prawny z dniem 1 stycznia 2004r. utracił moc. Obecnie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosowana jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie zaś z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997r. nr 142, poz.950 ze zm.), kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest fakt, iż mąż skarżącej – S. Z. nabył uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z akt sprawy. Stosownie z kolei do art. 20 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991r., uprawnienia kombatanckie przysługują również wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Z brzmienia powołanej normy prawnej wynika, iż określone w treści art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie nie mają charakteru pierwotnego i samoistnego, lecz jako uzależnione od istnienia bądź nie istnienia uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu małżonkowi, kwalifikują się do kategorii uprawnień pochodnych, których zachowanie uzależnione jest od tego czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. W konsekwencji należy uznać, że na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, można pozbawić uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 tej ustawy, wdowy lub wdowców - emerytów lub rencistów pozostałych po osobach, które uzyskałyby uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Podobne stanowisko wyrażone zostało w treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996r. (Sygn. akt III AZP 32/95) oraz w wyroku NSA z dnia 8 marca 2001r. (Sygn. akt V SA 1625/00). Zagadnieniem wymagającym jednak w niniejszej sprawie oceny zgodności z prawem jest stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności zaświadczenia wydanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w dniu [...]r., na mocy którego M. Z. korzystała z uprawnień wdowy po kombatancie. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym miejscu należy podkreślić, że cytowany przepis art. 156 k.p.a. określa podstawy stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji administracyjnych, zaś Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził na mocy zaskarżonej decyzji nieważność zaświadczenia z dnia [...] r. uznając wskazany akt za "ułomną decyzję administracyjną" z uwagi na fakt, iż wywołało ono takie same skutki jak decyzja podjęta w przedmiocie przyznania uprawnień przysługujących wdowom po kombatantach. Ustosunkowując się do tak sformułowanego stanowiska należy zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem normy prawnej zawartej w art. 156 k.p.a. przedmiotem stwierdzenia nieważności może być tylko decyzja administracyjna. Nadto w tym trybie wzruszane mogą być postanowienia, od których przysługuje zażalenie, oraz czynności materialno-techniczne z mocy przepisów odrębnych. W tym kontekście uznać przyjdzie, że charakter prawny zaświadczenia z dnia [...] r. nie pozwala na zakwalifikowanie tego dokumentu do kategorii decyzji administracyjnych. Warto bowiem podnieść, iż warunkiem uznania aktu wydanego przez organ administracji publicznej za decyzję administracyjną w ujęciu procesowym jest zawarcie w treści tego aktu wszystkich elementów, których katalog określony został w art. 107 § 1 k.p.a. Niezbędnym zaś do stwierdzenia, że dany akt jest decyzją w znaczeniu materialnoprawnym, jest ujęcie w nim minimum decydujących dla omawianej kwestii cech, do których zaliczyć trzeba oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000r., str. 416. – za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981r. – sygn. akt: SA 1163/81). W kontekście przedstawionych rozważań nie sposób zatem uznać zaświadczenia wydanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej za decyzję administracyjną tak w ujęciu procesowym – z uwagi na brak wszystkich niezbędnych elementów określonych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w ujęciu materialnoprawnym – z uwagi na to, że zaświadczenie z dnia [...] r. jest jedynie dokumentem stanowiącym urzędowe potwierdzenie faktu korzystania przez skarżącą z uprawnień wdowy po kombatancie, jaki wydaje się w trybie przewidzianym w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy fakt, iż rzeczone zaświadczenie nie rodzi skutków prawnych w postaci nabycia uprawnień przez stronę. Aktem kształtującym uprawnienia wdowy po kombatancie, będącym podstawą ich uzyskania przez M. Z., a w konsekwencji wyczerpującym znamiona decyzji w znaczeniu materialnoprawnym jest bowiem orzeczenie [...] w K.(karta [...]), potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tenże [...] w K. w dniu [...] r. (karta [...]). W tym stanie rzeczy należało wszcząć postępowanie weryfikacyjne w przedmiocie pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie, przysługujących skarżącej jako prawo pochodne wobec uprawnień kombatanckich nadanych na mocy wyżej wymienionego orzeczenia [...] w K. jej małżonkowi. Niedopuszczalna też była odmowa przyznania uprawnień wdowy po kombatancie, dokonana w oparciu o stwierdzenie nieważności zaświadczenia, które jedynie dokumentuje fakt, iż uprawnienia takie stronie przysługują. Wszczęte natomiast na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie należało w tej sytuacji umorzyć jako bezprzedmiotowe. Konkludując należy podnieść, iż organ orzekający, traktując zaświadczenie z [...] r. jako ułomną decyzję administracyjną oraz wydając decyzję, na mocy której stwierdził nieważność rzeczonego aktu, naruszył przepis art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w niniejszej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania. W ocenie Sądu zaistniała zatem, okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej w dniu [...]r. jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający powinien zatem ocenić czy uprawnienia pierwotne przysługujące małżonkowi skarżącej są wystarczające do korzystania przez nią z uprawnień wdowy po kombatancie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku ze stwierdzeniem przyczyny określonej w art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 132, oraz art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 , poz.1270) oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 , poz.1271), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.