II SA/Ka 3458/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie NSA Henryk Wach, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant referent Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2004 sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził, że u p. A. B. brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Poradni Chorób Zawodowych w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała u pracownika choroby zawodowej ze względu na brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Następnie skierowano pracownika, po złożeniu przez niego odwołania, na kolejne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Do czasu wydania przez tę placówkę orzeczenia zawieszono postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie administracyjne. W orzeczeniu z dnia [...] r. placówka diagnostyczna II stopnia również nie rozpoznała u p. B. choroby zawodowej narządu słuchu. Dalej organ orzekający ustalił, w oparciu o przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, iż p. B. pracował w latach 1975 – 1999 w "A" S.A. w Z. na stanowisku [...] i [...] w Wydziale [...]. Czynności zawodowe wykonywał w narażeniu na hałas o poziomach od 84 do 88 dB. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że z uwagi na treść orzeczeń lekarskich nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej Odwołanie od decyzji wniósł p. A. B.. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. W jego ocenie w czasie 25 lat pracy w "A" był narażony na działanie hałasu. Potwierdziły to wyniki dochodzenia epidemiologicznego. W obu orzeczeniach lekarskich stwierdzono u niego ubytek słuchu. Zatem błędnie przyjęto, że nie wystąpił u niego uraz akustyczny. Nadto w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było podstaw do wprowadzenia trzeciej przesłanki warunkującej stwierdzenie choroby zawodowej, jaką według stanowiska organu orzekającego w sprawie był stopień ubytku słuchu. Sąd Najwyższy wypowiedział się już w tej kwestii i uznał, że wprowadzenie kryterium zbyt niskiego stopnia ubytku słuchu nie miało uzasadnienia w przepisach prawa. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy p. B. i zajmowanych przez niego stanowisk pracy. Uznał, że pracował on w warunkach, w których hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, a równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Dalej stwierdzono, iż pracownik był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała u niego choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie pracownik został skierowany do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ta placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. także nie stwierdziła u p. B. takiego ubytku słuchu, który mogłaby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Zdaniem placówki diagnostycznej II stopnia obustronne obniżenie ostrości słuchu nie powodowało upośledzenia sprawności narządu słuchu nie dawało podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż z lekarskiego punktu widzenia obniżenie ostrości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby, a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, będącym odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Nie rozpoznanie przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych choroby zawodowej wykluczało jej stwierdzenie, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. A. B. kwestionując motywy przedstawione przez organ odwoławczy domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił organowi inspekcji sanitarnej naruszenie prawa poprzez wprowadzenie pozaprawnej przesłanki "stopnia ubytku słuchu" jako dodatkowego kryterium stwierdzenia chorób zawodowych. W jego ocenie tylko warunki w jakich pracował były przyczyną ujawnionego u niego upośledzenia słuchu. Raz jeszcze powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzające, iż brak prawnych podstaw do wyłączenia z prawnego pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska. Orzeczenia obu placówek diagnostycznych uniemożliwiały wydanie innej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, a to ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Takimi jednostkami były również Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniona w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 Kpa i w odniesieniu do przepisów prawa materialnego. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna I stopnia do swojego orzeczenia stwierdzającego u skarżącego obustronny ubytek słuchu w uchu lewym o poziomie [...] dB, w uchu prawym o poziomie [...] dB wprowadziła pozaprawne kryterium zbyt małego ubytku słuchu, które to kryterium uznano za przesądzające o braku choroby zawodowej narządu słuchu, przy jednoczesnym rozpoznaniu u skarżącego odbiorczego ubytku słuchu. Za czynnik chorobotwórczy, w oparciu o materiały zgromadzone w dochodzeniu epidemiologicznym uznano hałas o poziomie ponad 82 dB, a więc poziomie przekraczającym normę. Jednak oceniając orzeczenie placówki diagnostycznej I stopnia nie wyjaśniono, dlaczego wykluczono istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami pracy i ujawnionym działaniem czynnika chorobotwórczego. Natomiast Poradnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w swoim orzeczeniu z dnia [...] r. uznała, że odbiorczy ubytek słuchu w uchu prawym [...] dB, w uchu lewym [...] dB nie powodował upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającego rozpoznanie choroby zawodowej. W opinii nie wyjaśniono bliżej tego stanowiska. Nie wskazano wartości granicznej upośledzenia słuchu, przekroczenie której pozwalałoby na stwierdzenie choroby zawodowej. Wreszcie nie odniesiono się do podniesionej w odwołaniu kwestii stopnia ubytku słuchu jako pozaprawnego kryterium odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. "Choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki jej wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u p. B. schorzeniem w postaci ubytku słuchu i stwierdzonym narażeniem go na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy przy jednoczesnym wykluczeniu choroby zawodowej. Powołanie się jedynie na nazbyt ogólne wnioski zawarte w orzeczeniu placówki diagnostycznej II stopnia, bez wyjaśnienia wątpliwości nie było wystarczającym dowodem na obalenie domniemania związku przyczynowego. Wadliwie także zawieszono postępowanie administracyjne. Art. 97 § 4 Kpa pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wydanie w sprawie opinii przez placówkę diagnostyczną nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wsŧępnego. Opinia jest dowodem przeprowadzanym w postępowaniu administracyjnym. Placówka diagnostyczna ma raczej status biegłego w sprawie, a nie organu administracji rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Zatem nie można takiego dowodu z opinii przeprowadzać w trakcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Bo jest to sprzeczne art. 102 Kpa, zezwalającym na podejmowanie w trakcie zawieszenia jedynie czynności zapobiegającym niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzkiego. Wreszcie, skoro organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne, to po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego należało podjąć zawieszone postępowanie. Tego nie uczyniono. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Wobec niewykonania przez organ odwoławczy wyżej opisanych obowiązków, wprowadzenia do definicji choroby zawodowej pozaprawnego kryterium stopnia ubytku słuchu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań sądu. Uwzględni również fakt, że na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach, w tym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98 (publikowany OSN nr 6, poz. 192 z 1999 r.) wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego; narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim był hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a warunkami pracy. Nadto weźmie pod uwagę to, iż na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. do jej prowadzenia będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Oznacza to, że nie można będzie uzależnić ewentualnego stwierdzenia choroby zawodowej od ujawnionego stopnia odbiorczego ubytku słuchu.