II SA/Ka 3567/01

Dnia 17 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA(del) Szczepan Prax Sędziowie: NSA (del) Zofia Borowicz Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr) Protokolant: referent Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K., z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący P. D. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Aresztu Śledczego w K. w dniu [...] r. wydał w tej sprawie decyzję odmowną , która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W wyniku skargi złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta została uchylona ( sygn. akt II SA/Ka 1896/01). W dniu [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego w K. wydał ponownie decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika z tytułu braku mieszkania na podstawie § 10 i 6 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 16 /97 z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący dobrowolnie i sam wyprowadził się od żony, rezygnując z prawa do wspólnego mieszkania, co skutkuje utratą wnioskowanych uprawnień zgodnie z art. 7 ustawy o najmie lokali. Skarżący w dniu [...] r. wniósł odwołanie od tej decyzji do organu II instancji, domagając się jej zmiany i przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za okres od złożenia wniosku tj. od dnia [...] r. do daty otrzymania mieszkania będącego w dyspozycji Aresztu Śledczego w T. tj. do dnia [...] r. W uzasadnieniu podniósł , że spełniał wymagania określone w art. 89 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( Dz. Urz. MS. z 1997 r., nr 2, poz.9 ), ponieważ nie posiadał samodzielnego mieszkania [...] tj. od dnia [...] r. W odpowiedzi na odwołanie organ II instancji w dniu [...] r. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ kwaterunkowy I instancji, ponieważ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne uchylonej decyzji . Następnie w dniu [...] r. organ I instancji wydał nową decyzję odmowną na podstawie § 10 i § 6 ust.2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( Dz. Urz. MS. Z 1997 r., nr 2 poz. 9 ). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego w K. podał, że P. D. w miesiącu [...] r. faktycznie opuścił zajmowane wraz z żoną mieszkanie w D.G. i od miesiąca [...] r. wynajął mieszkanie w S. Opuszczenie wspólnego mieszkania nastąpiło trwale i dobrowolnie, bez wystąpienia okoliczności, które można by uznać za przymusowe. Zgodnie z § 6 ust. 2 cytowanego wyżej zarządzenia z dnia 16 kwietnia 1997 r. funkcjonariuszowi, który zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wypłaca się równoważnika pieniężnego. Skarżący odwołał się od tej decyzji, wskazując, że opuszczenie mieszkania [...] nie może być traktowane, jako zrzeczenie się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w myśl § 6 ust. 2 powołanego wyżej zarządzenia z dnia 16 kwietnia 1997r. Jednocześnie wskazał, że jedyną przesłanką, uzasadniającą nie otrzymanie wnioskowanego równoważnika był [...], a przesłanka ta ustała z dniem jego orzeczenia tj. [...] r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...] r. odmawiającą funkcjonariuszowi P. D. przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za czas od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podał, że skarżący otrzymał w dniu [...] r. lokal mieszkalny i poniósł, że skarżący miał prawo starać się o mieszkanie służbowe i je uzyskał oraz miał prawo starać się o pomoc finansową na uzyskanie mieszkania, ale nie jest to jednoznaczne z posiadaniem prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. złożył P. D., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, poprzez niewłaściwą interpretację przepisów i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, polegającą na uznaniu, iż skarżący sam zrzekł się tytułu prawnego do lokalu, albowiem dobrowolnie i bez przymusu wyprowadził się z mieszkania. W skardze wniesionej do Sądu skarżący domagał się zmiany decyzji i przyznanie równoważnika z uwagi na wejście w życie cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. oraz fakt, ustania przesłanki negatywnej przyznania równoważnika, z momentem [...], główną najemczynią opuszczonego przez skarżącego lokalu mieszkalnego tj. z dniem [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący jednoznacznie potwierdził, że opuścił mieszkanie dobrowolnie, bez przymusu, świadom tego, że straci prawo współnajemcy, a tym samym zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego wcześniej lokalu i dlatego równoważnik pieniężny, na podstawie § 6 ust. 2 obowiązującego wówczas i cytowanego wyżej zarządzenia nr 16/97/CZSW z dnia 16 kwietnia 1997 r. nie mógł być skarżącemu wypłacony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. nr 78, poz.483,z 2001 r. nr 28,poz.319) z dniem 1 stycznia 2004 r. zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i z tym dniem nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( Dz. U. nr 74,poz.368 z późn. zmianami). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej skargi, z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. 29 czerwca 2001 r.) i podlega ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie u.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 oraz art. 134 § 1 u.p.s.a. i art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy, badają, czy decyzja nie narusza prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art.134 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, czyli nie są związane granicami skargi. Podstawę materialno-prawną wydanej decyzji stanowi art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz.U. nr 61,poz.283 i nr 106, poz.496 oraz z 1997 r. nr 28, poz.153). W myśl tego przepisu funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 tej ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Ustęp 3 tego przepisu zawiera delegację dla Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów do określenia w drodze zarządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, który to przepis obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie określał, na drodze jakiego aktu prawnego mają być określone te zasady. Minister Sprawiedliwości w oparciu o podane wyżej upoważnienie ustawowe wydał zarządzenie z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania( Dz. Urz. MS. Z 1997 r. nr 2, poz. 9 ), zwanego dalej zarządzeniem. W § 6 ust. 2 tego zarządzenia zostało określone, że nie wypłaca się równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi, który zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia z celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w niej upoważnień( art. 56 ust.2). Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie nowa ustawa zasadnicza z dnia 2 kwietnia 1997 r. jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Art. 241 ust. 6 tej Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawa nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie dwóch lat od wejścia w życie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 ( OTK z 2000 r., nr 5, poz. 141 ) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z Konstytucją źródłami powszechnie obowiązującego prawa są : Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia ( art. 87 ust. 1 Konstytucji ). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt P 4/00 (OTK z 2001 r., nr 5, poz. 126 ) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej, ale "akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". W tym stanie rzeczy zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. stało się zarządzeniem wewnętrznym, a nie źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, do czasu uporządkowania źródeł prawa, mógł być tylko art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz.U. nr 61, poz. 283 i nr 106, poz.496 oraz z 1997 r. nr 28, poz. 153 ), który stanowił jedyne źródło prawa powszechnie obowiązującego w tej sprawie. Z momentem, kiedy wydane zarządzenie stało się, stosownie do art. 93 Konstytucji, aktem wewnętrznym, upoważnienie zawarte w art. 89 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o Służbie Więziennej, zdaniem Sądu, pozwalało na wydanie stosownego rozporządzenia i w dniu 13 czerwca 2001 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. nr 67, poz. 713 ). Na mocy art. 149 ust. 2 Konstytucji RP minister jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, a zgodnie z Konstytucją dopiero to rozporządzenie stanowi źródło prawa ( art. 87 Konstytucji ). W dacie wydania zarówno decyzji I instancji jak i II instancji powołane rozporządzenie z dnia 13 czerwca 2001 r. jeszcze nie obowiązywało , gdyż weszło w życie z dniem 1 lipca 2001 r.. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika wyłącznie z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, tak więc ustalenia zawarte w decyzjach obu instancji, co należy rozumieć przez "zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego" w oparciu wyłącznie o § 6 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. ( Dz. Urz. MS. Nr 2, poz. 9 ) nie są zasadne, gdyż przepis tego zarządzenia nie mógł być podstawą prawną tych decyzji z wyżej omówionych powodów. Skoro brak było przepisu określającego szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika, a także, brak było definicji, co należy rozumieć przez sformułowanie "zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego", organy orzekające miały obowiązek same dokonać ustaleń w tym zakresie i uzasadnić, jakimi przesłankami się kierowały przy odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponieważ samoistną podstawę decyzji nie może stanowić akt wewnętrzny, w postaci powołanego zarządzenia, gdyż definicja tego pojęcia nie miała charakteru normatywnego. Z tych też przyczyn obie decyzje są nieważne w całości z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego z dnia [...]r. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w K. wyda rozstrzygnięcie uwzględniające aktualny stan prawny, kierując się powyższymi uwagami . Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 u.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uważając, że wstrzymanie wykonalności byłoby dla skarżącego niekorzystne. Natomiast rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania oparto na art. 200 u.p.s.a.