II SA/Ka 3575/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA del. Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA - del. Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekr. sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent B. ustalił na wniosek M. P.-O. C. O., J. G. i C. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B. na przedmiotowej działce stanowiącej w czasie wydawania decyzji własność komunalną usytuowany był skwer i miejsca parkingowe dla samochodów. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że teren przyszłej inwestycji był zlokalizowany w strefie ochrony konserwatorskiej uzyskano także w trybie art. 106 kpa postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalające dodatkowe warunki dotyczące zabudowy działki. Po uzyskaniu opisanej decyzji inwestorzy nabyli od Gminy B. wymienioną wyżej działkę gruntu. Po rozpoczęciu na działce prac przygotowawczych do budowy budynku, mieszkańcy sąsiadujących z inwestycją okolicznych ulic zaczęli wyrażać swoje niezadowolenie z tego faktu, kierują zbiorowe apele i pisma do Rady Miasta jak i Prezydenta B. Skarżąca od początku brała w tym udział. W sprawę włączyła się także Rada Osiedla Ś., której doręczono do wiadomości decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Po kilkukrotnej wymianie korespondencji między protestującymi mieszkańcami a Urzędem Miasta, wreszcie w kolejnym piśmie skierowanym do Wojewody [...], protestujący sformułowali wniosek o "wszczęcie postępowania w celu odwołania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki". W piśmie tym podniesiono, że protest podpisało [...] mieszkańców B. i powstała organizacja mieszkańców. W efekcie tego Urząd Miasta poinformował protestujących, że organizacja mieszkańców może być stroną postępowania administracyjnego i wezwał autorów listów do przedłożenia odpisu statutu stowarzyszenia i postanowienia sądu o jego rejestracji. Z uwagi na okoliczność iż działania protestujących nie odbywały się w formach organizacyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855), w kolejnym piśmie z dnia [...]r. Prezydent Miasta, wezwał protestujących do przedłożenia wykazu osób domagających się wznowienia postępowania, a także przedłożenia ewentualnych pełnomocnictw osób przez nich reprezentowanych. W piśmie tym poproszono także o przedłożenie dokumentów potwierdzających własność bądź prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, wskazania na czym polega naruszenie interesu prawnego wnioskodawców, a także daty powzięcia wiadomości o decyzji, której domagają się wzruszenia. Pismem z [...]r. protestujący wskazali, że wniosek ich spełnia wymagania art. 64 kpa i w związku z tym nie może pozostać bez rozpoznania, poinformowali także, że pięcioro z nich (w tym dwa małżeństwa) jest właścicielami mieszkań. Po zweryfikowaniu tych danych okazało się, że w gronie osób domagających się uchylenia decyzji tylko małżonkowie B. A.-M. i W. M., a także A. K. są właścicielami lokali mieszkalnych i ich organ I instancji uznał, za strony wnioskujące o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent B. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] w B. W uzasadnieniu organ ten podał, że żądający wznowienia postępowania poza wykazaniem się tytułem prawnym do lokalu, winni również wykazać naruszenie ich interesu prawnego przedmiotową decyzją czego nie uczynili. Organ badając w ramach swoich kompetencji sprawę, również tego nie stwierdził z uwagi na odległość budynków w których znajdują się lokale wnioskodawców od usytuowania planowanej inwestycji. Zdaniem organu wyznacznikiem interesu prawnego żądających wznowienia postępowania powinno być ryzyko negatywnego oddziaływania obiektu na przedmiot ich własności, a jego miarą powinny być konkretne przepisy prawa materialnego. W dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynęło odwołanie od tej decyzji złożone przez B. A.-M., W. M. i A. K. Odwołujący się podnieśli, że w postępowaniu przed organem I instancji wykazali oni swój interes prawny dostatecznie, bowiem powołali się na art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1, 2, 6, 28, 42, 43 ust. 1 i 44 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W stosunku dwojga pierwszych odwołujących się Kolegium uznało, że złożyli oni odwołanie z uchybieniem terminu. Jednak z uwagi na okoliczność iż A. K. złożyła je w terminie odwołanie zostało rozpoznane merytorycznie. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało, że zasadnie organ I instancji badał w postępowaniu wstępnym posiadanie przymiotu strony przez żądających wznowienia postępowania, uznając, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy sąsiednich działek. Słusznie też – zdaniem Kolegium – Prezydent Miasta uznał, że brak było podstaw do badania w tym postępowaniu naruszenia przepisów prawa budowlanego. Z kolei wskazywanie na obowiązki władz publicznych do ochrony środowiska i prawa obywateli do udziału w tej działalności nie może przesądzać o istnieniu po ich stronie interesu prawnego. Ustalenia planu miejscowego dla terenu obejmującego obszar przedmiotowego zamierzenia nie wprowadzają bowiem ograniczeń w zakresie inwestowania podyktowanych względami ochrony enklaw zieleni. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. Wniosła ona o unieważnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. W skardze zarzuciła ona opieszałość w rozpoznaniu wniosku o wznowienie (trwało to 6 miesięcy), naruszenie procedury wznowienia postępowania, a w szczególności obrazę art. 149 kpa, poprzez przeprowadzenie merytorycznej oceny przesłanek wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Skarżąca wskazywała również, że naruszenie jej interesu prawnego wynika z faktu, iż zabudowa działki będącej przedmiotem postępowania spowoduje ostateczną degradację środowiska w którym żyje, powiększy się deficyt miejsc parkingowych dla mieszkańców i w efekcie obniży się wartość jej mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Art. 147 kpa stanowi, że wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu, bądź na wniosek strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony. W sytuacji kiedy skarżąca domagała się wznowienia postępowania z powodu pominięcia jej jak i innych mieszkańców dzielnicy jako stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu mieszkalnego wielorodzinnego, a więc wskazując wyżej zacytowany przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ I instancji miał nie tylko prawo, ale i obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego. Celem tego postępowania było ustalenie jeszcze przed wszczęciem postępowania czy osobom żądającym wznowienia postępowania administracyjnego przysługuje przymiot strony postępowania. Organ wydając, czego domagała się skarżąca, przewidziane w art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie zgłoszonego żądania pochodzącego od osoby nie legitymującej się statusem strony, a powołującej się na wymienioną wyżej podstawę wznowienia postępowania, naruszyłby wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem obu organów, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym skutkującym uznaniem jej za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyroku z 24 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny (IV SA 1866/97 LEX nr 48704) zasadnie stwierdził, że każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazuje zarzuty skarżącej kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Nie ma oparcia w prawie dążenie skarżącej do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości. W innym wyroku z dnia 13 marca 2001 r. (sygn. akt I SA 2312/99 w: LEX nr 78956) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Dodać należy, że wymogu takiego nie spełniały liczne przepisy powoływane przez skarżącą w toku postępowania przed organami obu instancji. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z normami zawartymi w art. 3 obowiązującej w chwili wydawania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, jak i ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Mieszkanie własnościowe skarżącej położone jest jednak po przeciwnej stronie ulicy w stosunku do planowanej budowy. Na rozprawie przyznała ona także, że nie posiada udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu na którym jest posadowiony budynek w którym znajduje się jej lokal mieszkalny. Tak więc, trudno wywieść z zacytowanego wyżej przepisu wniosek o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, co w konsekwencji skutkowałoby uznaniem jej za stronę postępowania i dawało legitymację do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do innych argumentów skarżącej, należy podnieść że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ, nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) dokonanie oceny, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego (por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1330/97 w: LEX nr 44223). Z tych przyczyn na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.