II SA/Ka 3609/01

Dnia 27 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA (del) Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA (del) Łucja Franiczek Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...]roku nr [...]– w częściach dotyczących działki nr [...] gm. kat. K., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w uchylonej części, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł m.in. o dokonaniu zwrotu położonej w B. gm.kat. K. pgr [...] o powierzchni 2200 m2 na rzecz A. T. w 13/32, A. M. w 13/32, A. W. w 3/32 i J. B. w 3/32 (pkt 1 sentencji). Ponadto w pkt 2 sentencji tej decyzji organ odmówił zwrotu na rzecz wymienionych stron pgr [...] o powierzchni 420 m2. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały wykupione w [...] roku na rzecz Skarbu Państwa od ówczesnych właścicieli – J. i B. B., w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dalej stwierdził, że spadkobiercy byłych właścicieli złożyli stosowne wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Organ stwierdził, że ustalenia faktyczne w sprawie pozwalały na stwierdzenie, że cel wykupu działki nr pgr [...] nie został zrealizowany pomimo upływu 16 lat od chwili wykupu oraz, że utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, co w świetle art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniało orzeczenie o zwrocie tej działki na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Odnośnie natomiast działki nr pgr [...], organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa parcela nie jest zbędna na cele związane z wywłaszczeniem, a to dlatego, że grunty te znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...], której realizacja nastąpiła w ramach budowy Osiedla K., czyli inwestycji, w związku z którą dokonano wykupu tej nieruchomości. Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 Odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu pgr [...] wniosły w dniu [...] roku A. M. i A. W. W uzasadnieniu stwierdziły, że działka ta nie została wykorzystana na cele związane z jej przymusowym wykupem, a zatem winna być również zwrócona na zasadzie art. 137 powołanej wcześniej ustawy. W dniu [...] roku Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jako podstawę formalno-prawną wydania tej decyzji organ drugiej instancji wskazał przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że odmowa zwrotu parceli nr [...] nie została należycie udokumentowana przez organ pierwszej instancji, zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie, że przedmiotowa parcela została zajęta pod wybudowanie ulicy [...]. Zalecił ponadto, aby prowadząc ponowne postępowanie organ pierwszej instancji wykazał, czy na wykupionej nieruchomości ulica [...] została wybudowana, co nie jest jednoznaczne z ustaleniem, że leży w liniach rozgraniczających ulicy. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, jeden z wnioskodawców – J. B., pismem z dnia [...] roku oświadczył, że rezygnuje ze zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzone na wniosek spadkobierców poprzednich właścicieli, wymaga zgody wszystkich spadkobierców. Rezygnacja z tego roszczenia przez jedną Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 z uprawnionych osób, legitymuje organ z powodu niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – do umorzenia prowadzonego postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosły A. M. i A. W. Podniosły w uzasadnieniu, że żaden z wnioskodawców nie podważył pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, wobec czego decyzja ta ich zdaniem, jest prawomocna w części orzekającej o zwrocie działki nr pgr [...]. Dalej stwierdziły, że oświadczenie J. B. o rezygnacji ze zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie mogło odnieść skutku w stosunku do prawomocnej już części pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...]roku nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił w uzasadnieniu, że wniosek o zwrot nieruchomości składany przez spadkobierców poprzednich właścicieli powinien pochodzić od wszystkich spadkobierców i powołał w tym zakresie przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej stwierdził, że pierwotna decyzja organu pierwszej instancji musiała być uchylona w całości z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego i treść art. 138 kpa. W takim stanie rzeczy, ponieważ później jeden ze spadkobierców wycofał swoje żądanie zwrotu nieruchomości, to postępowanie należało umorzyć. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła A. M., domagając się jej uchylenia. Wskazała, że wycofanie się jednego ze spadkobierców wskazuje na złośliwość, brak świadomości i troski o swój interes. Dalej podniosła, że postawa J. B. wynika z manipulacji i zawitej intrygi. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując swoje stanowisko podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, chociaż z innych zupełnie przyczyn, aniżeli przytoczone w treści jej uzasadnienia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta B., a więc od decyzji z dnia [...] roku, nie zbadał granic tego odwołania. Z samej jego treści wynikało, że strony nie zgadzały się jedynie z pkt 2 sentencji decyzji, od której się odwoływały. Co do pozostałej części decyzji odwołanie nie zostało wniesione. W tak ukształtowanym stanowisku stron, wyrażonym w odwołaniu od decyzji, należy przyjąć, że skoro decyzja w zakresie dotyczącym działki nr pgr [...] nie była przez te strony kwestionowana, to oznacza, że strony zadowolone były z rozstrzygnięcia w tym zakresie. Posiłkując się zatem przepisem art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że od decyzji rozstrzygającej co do działki [...], strony nie wniosły odwołania. Przemawia za tym dodatkowo okoliczność, że decyzja w zakresie, w którym nie została zaskarżona, zgodna była w dacie jej wydania z żądaniem wszystkich stron, co stanowiło, że była natychmiast wykonalna (art. 130 § 4 kpa). W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylił również tę część decyzji, która nie była przedmiotem odwołania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 138 § 2 stosowany winien być jedynie jako wyjątek od zasady. Zasadą jest orzekanie przez organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 kpa). Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania tego przepisu dotyczyć mogły wyłącznie tej części decyzji, która została kwestionowana w odwołaniu, tj. rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...]. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki do zastosowania tego przepisu w odniesieniu do pozostałej części decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała bowiem sprawę w tym zakresie zgodnie z żądaniem stron i na podstawie ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, które w tej części nie budziły wątpliwości stron. Nie zachodziła zatem sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające należałoby by przeprowadzić w całości. Postępowanie bowiem wyjaśniające miało, jak uznał organ drugiej instancji, dotyczyć jedynie ustalenia, czy na działce [...] ulica [...] została wybudowana, czy też nie. W powyższej sytuacji organ drugiej instancji mógł zastosować przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do tej części decyzji, która była przez strony kwestionowana. Gdyby nawet podzielić wątpliwości organu odwoławczego, co do interpretacji tego przepisu, zgodnie z którą jego zastosowanie odnosić się może jedynie do skasowania decyzji w całości, to i tak w pierwszej kolejności organ winien był zastosować art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten bowiem przepis pozwalał na całościowe załatwienie sprawy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie, w jakim było one niezbędne. Odstępując od zastosowania art. 136 kpa, nota bene bez podania uzasadnienia, organ drugiej instancji doprowadził do istotnego naruszenia art. 138 § 2 kpa, albowiem doszło do skasowania decyzji w całości, która w swej znaczącej części załatwiała sprawę. Takie działanie organu drugiej instancji doprowadziło w dalszym toku postępowania do wydania dwóch kolejnych częściowo wadliwych decyzji. Złożona bowiem w toku postępowania rezygnacja przez J. B. nie mogła odnieść skutku w stosunku do rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr pgr [...], albowiem jak Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 wskazano w powyższych wywodach, ta część decyzji nie była przedmiotem odwołania i stała się wykonalna. Dodatkowo należy zauważyć, że organ drugiej instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną w takim zakresie (tj. również w stosunku do niekwestionowanej części decyzji organu pierwszej instancji), wydał decyzję w znaczącej części na niekorzyść stron, to jest z naruszeniem art. 139 tego kodeksu. Wobec powyższego skarga musiała zostać w tej części uwzględniona, zaś powyższe okoliczności stwarzają podstawę do uchylenia w odpowiednich częściach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W pozostałej części, a więc co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu działki nr [...], skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w tym zakresie przez organy administracyjne, że jeżeli po poprzednim właścicielu wywłaszczanej nieruchomości pozostało kilku spadkobierców, to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Stanowisko takie utrwalone zostało także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyrok NSA z 5 stycznia 2001 roku, sygn akt IV S.A. 2217/98, LEX nr 53398). Sygn.akt II SA/Ka 3609/01 Zatem oznacza to bezwzględny wymóg, aby wniosek o zwrot nieruchomości pochodził od wszystkich współwłaścicieli, w tym przypadku spadkobierców, bądź by złożyli oni stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę, na rzecz której ma nastąpić zwrot. Zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot jest podstawą rozpoznawania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, kiedy jeden z wnioskodawców skutecznie cofnął swój wniosek, odpadły formalne przesłanki do rozpoznania sprawy, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] na zasadzie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym też zakresie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, co do jej uchylonej części, orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.