II SA/Ka 3616/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Protokolant stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r. sprawy ze skargi C. P. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta gminy P. z dnia [...]r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących kwotę [...] (sł. [...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy P. po raz piąty rozpoznając sprawę, ustalił na wniosek W. i A. małżonków K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika na 15 000 szt. broilerów systemem chowu ściółkowego oraz przyłącza wodociągowego i energetycznego do tego obiektu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości B. Organ ten uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt powołał się na kopię znajdującej się w aktach sprawy opinii sporządzonej przez biegłego uprawnionego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko oraz posiadającego uprawnienie do wykonywania opracowań urbanistycznych, a także architekta posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. i ustaliło w drodze decyzji reformacyjnej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ustalając jednocześnie okres jej ważności do [...]r. Decyzja ta została wydana w wyniku rozpoznania odwołania C. P. i J. D. właścicieli działek sąsiadujących z projektowaną inwestycją, a także, co wynika z treści uzasadnienia decyzji ( w aktach sprawy przekazanych przez SKO w C. brak bowiem stosownych dokumentów) odwołania S. M., Z. i K. B. oraz M. i J. B. prawdopodobnie również właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. P. i J. D. zarzucili decyzji Kolegium: naruszenie art. 144 kc, bliskość projektowanej inwestycji od ich domu, brak umieszczenia w decyzji nakazu dla inwestorów otoczenia projektowanego kurnika pasem zieleni, nieuwzględnienie odległości projektowanej inwestycji od drogi nr 56, a nadto brak zgody mieszkańców wsi na lokalizację inwestycji. Skarżący podnieśli także, iż są gotowi odkupić działkę [...], w związku z tym inwestorzy mogą nabyć inną działkę, co w efekcie pozwoli zlokalizować kurnik na terenie, gdzie nie będzie on szkodliwy i uciążliwy dla innych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podnosząc, że przedmiotowa działka jest położona w strefie rolnej, oznaczonej w planie symbolem 9. Ustalenia planu miejscowego dla tej strefy nie wprowadzają zakazu zabudowy kubaturowej, a przeciwnie dopuszczają możliwość lokalizacji nowych zagród po stwierdzeniu braku innych możliwości lokalizacji zabudowy. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Komisję Ekorozwoju i Zdrowia Rady Gminy w P., oraz teren jej sąsiaduje ze strefą RPZ przeznaczoną pod urządzenia do produkcji zwierzęcej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zwróciło także uwagę na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 55³ kc i definicję nieruchomości rolnej z art. 46¹ kc. Z definicji tych zdaniem Kolegium można wywieść wniosek, że skoro projektowany budynek kurnika będzie związany z działalnością wytwórczą w rolnictwie i będzie zlokalizowany w strefie rolnej to zamierzenie inwestorskie nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Zgodnie dyspozycją zawartą w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270), - dalej p.s.a.- sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa działka na której ma być zlokalizowana budowa kurnika jest położona na terenie oznaczonym w rysunku planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. symbolem 9. Z tekstu planu wynika że symbolem tym oznaczone są: "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej stanowiące użytki rolne i zielone różnych klas bonitacyjnych do zachowania bez zmiany sposobu użytkowania, z wyjątkiem niżej przedstawionych: 1. wymiana i uzupełnienie obiektów istniejącej rozproszonej zabudowy zagrodowej w przypadkach uzasadnionych gospodarczo, 2. dopuszczenie lokalizacji nowych zagród po stwierdzeniu w trybie odrębnego postępowania braku innej możliwości lokalizacji" W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie występującego w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, zakresu znaczeniowego określenia "zabudowa zagrodowa" i ustalenia czy w tym zakresie mieści się określenie kubaturowego obiektu budowlanego (kurnika) o powierzchni zabudowy 1328,80 m² i kubaturze 6179 m³. Ustalenia wymaga także, co należy rozumieć przez wyrażenie "stwierdzenie w trybie odrębnego postępowania braku innej możliwości lokalizacji nowej zagrody". Wyjaśniając te określenia należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Stwierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Stosując metody wykładni aktu normatywnego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy przede wszystkim poszukiwać wyjaśnienia wymienionych pojęć w samym planie, czyli poszukiwać ich definicji legalnej. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jednak definicji "zabudowy zagrodowej" a także określenia na czym ma polegać odrębny tryb postępowania stwierdzający, że nie ma innych możliwości lokalizacji nowych zagród nie zawiera. Jest to oczywiście poważna wada planu zagospodarowania przestrzennego, jako źródła prawa miejscowego. Nie upoważnia ona jednakże do dowolnej wykładni obu kwestii istnieje bowiem utrwalona reguła wykładni mówiąca, że nie może być uznany za zbędny jakikolwiek fragment tekstu normatywnego. Wójt Gminy P. powołał się w swojej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na załączoną do akt sprawy opisaną wyżej opinię współautorstwa architekta oraz biegłego uprawnionego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko i posiadającego uprawnienie do wykonywania opracowań urbanistycznych. Opinia ta nie zawiera jednak wykładni określenia "zabudowa zagrodowa" i jak to pojęcie należy odnieść do planowanej budowy kurnika. W swojej istocie opinia ta stanowi bowiem uzasadnienie wyboru miejsca lokalizacji inwestycji z punktu widzenia efektywności gospodarczej, a także pod kątem ewentualnych uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich. To ostatnie może mieć znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę, jednak jest bezużyteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pewne światło opinia ta rzuca natomiast na kwestię odrębnego postępowania w kwestii badania możliwości lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej. Wskazuje ona na konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania przez Komisję Ekorozwoju i Zdrowia Rady Gminy P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze usiłowało zakres znaczeniowy pojęcia "zabudowa zagrodowa" ustalić sięgając do zawartych w przepisach kodeksu cywilnego definicji nieruchomości rolnej i definicji gospodarstwa rolnego. Wynik tego poszukiwania zdaniem Sądu, nie rozwiązał jednak wyżej zasygnalizowanego problemu relacji między zakresami znaczeniowymi wyżej opisanych określeń. Organ ten przyjął także, że nałożony przepisem planu obowiązek przeprowadzenia odrębnego postępowania ustalającego brak możliwości innej lokalizacji dla budowy kurnika został zrealizowany przez podjętą uchwałę Komisji Rady Gminy. Stanowisko takie jest niezrozumiałe, chociażby z tego względu, że był to jeden z najbardziej eksponowanych zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy P. Opisane wyżej działania organów obu instancji nie mogą zyskać uznania w oczach Sądu przede wszystkim z powodu naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. W aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji o powierzchni zabudowy i kubaturze zagród poszczególnych gospodarstw znajdujących się w tej samej jednostce strukturalnej planu co przedmiotowa działka. Porównanie wielkości istniejącej zabudowy zagrodowej w sąsiedztwie planowanej budowy kurnika pozwoliłoby na rozstrzygnięcie kwestii czy w przypadku tej inwestycji można zasadnie mówić o uzupełnieniu istniejącej zabudowy zagrodowej. Opinia tego typu powinna zostać opracowana przez biegłego planistę bądź architekta. Sąd również nie może zaaprobować przyjęcia przez organy obu instancji, iż wynikający z planu, wymóg prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie braku możliwości ustalenia innej lokalizacji dla nowej zabudowy zagrodowej został spełniony zgodnie z wymogami planu. Stwierdzenie, że Komisja Ekorozwoju i Zdrowia Rady Gminy P. "nie widzi przeszkód w realizacji zamierzonej inwestycji" zawarte w wyciągu z protokołu posiedzenia tej Komisji nie może zostać uznane za spełniające taki wymóg. Wydaje się, że w braku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu prowadzenia "odrębnego postępowania" zastosowanie winien znaleźć tryb przewidziany w art. 106 kpa regulujący problem współdziałania organów przy wydawaniu decyzji. Odrębną sprawą jest tutaj kwestia czy komisję rady gminy można uznać, za organ mogący prowadzić takie postępowanie. Tę ostatnią wątpliwość mogłaby ewentualnie rozstrzygnąć analiza statutu czy regulaminu Rady Gminy. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w toku postępowania mimo kilkukrotnego rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji, naruszone zostały przepisy zawarte w art. 7, 77 i 78 § 1 kpa regulujące kwestie postępowania dowodowego i zasadę prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające (...).