II SA/Ka 3646/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - del. Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA - del. Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Protokolant stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę. Dnia [...] skarżąca E. S. dokonała w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego pokrycia dachu papą i gontem bitumicznym w budynku mieszkalnym w W., Osiedle B. [...]. Pismem z dnia [...] została ona wezwana do uzupełnienia zgłoszenia przez dostarczenie pisemnych, urzędowo potwierdzonych zgód pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w terminie 7 dni pod rygorem wniesienia sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca zamiast żądanych dokumentów przedłożyła kopie pism [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z których wynikało, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską. W tym stanie rzeczy Starosta [...] działając w oparciu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) wniósł decyzją z dnia 27 lipca 2001 r. sprzeciw do wyżej wymienionego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, iż z uwagi na okoliczność iż budynek jest chroniony wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto dodał, że pozwolenia na budowę nie można uzyskać bez wykazania się zgodą współwłaścicieli na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej unieważnienie, zarzucając iż wydana ona została bez określenia podstawy prawnej oraz z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego. Na mocy tego przepisu został bowiem wydany w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nakaz likwidacji nieprawidłowości tj. dziur i przecieków dachu. Nakaz ten został następnie utrzymany w mocy decyzją z dnia [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wydana decyzja wnosząca sprzeciw do jej zamierzenia, uniemożliwia tym samym wykonanie ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego i w konsekwencji doprowadzi do całkowitego zniszczenia budynku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W podstawie prawnej swojej decyzji organ II instancji przywołał się na art. 30 ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten podał, że przeprowadził dodatkowe postępowania wyjaśniające w ramach którego ustalił, że przedmiotowy budynek, którego skarżąca jest współwłaścicielką figuruje w sporządzonym przez Państwową Służbę Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w B. "Wykazie obiektów zabytkowych z terenu miasta W." pod pozycją 147. Zatem budynek ten podlega ochronie na podstawie zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., jako położony na terenie objętym ochroną krajobrazu kulturowego, w związku z powyższymi ustaleniami remont tego obiektu wymaga zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii wykonania nakazu PINB w C., organ odwoławczy stwierdził, iż nakaz ten został skierowany do wszystkich współwłaścicieli i wszyscy oni powinni wystąpić z wnioskiem o pozwolenie wykonania remontu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S. wniosła o unieważnienie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i zatwierdzenie w trybie pilnym przedmiotowego zgłoszenia. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa, bowiem Staroście [...] zgłosiła ona tylko zamiar inwestycyjny polegający na gruntownej naprawie przeciekającego dachu, a organy potraktowały to zgłoszenie jako przebudowę bądź budowę wymagającą uzyskania pozwolenia. Podniosła także nie dostrzeganie w decyzjach organów obu instancji różnicy między budynkiem położonym w terenie objętym ochroną konserwatorską a obiektem zabytkowym. Podniosła wreszcie, że organy orzekające w sprawie dążą do kompletnego zniszczenia obiektu i poważnego zagrożenia jej bezpieczeństwa i wolności. Dodatkowo na rozprawie skarżąca zgłosiła zarzut naruszenia przez zaskarżone decyzje art. 61 § 4 kpa, a także przewlekłe rozpoznawanie sprawy przez NSA i braku zawiadomienia o rozprawie pozostałych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodatkowo wyjaśnił, że skarżąca kolejny raz podnosi ten sam zarzut, a to nie odróżnia postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych od postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) –dalej przepisy wprowadzające - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.s.a. Skarga jest niezasadna. W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący w czasie wydawania decyzji Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 kpa. Zgłoszenie nie spełniające wymogów art. 30 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego powinno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wzywający inwestora w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 kpa, sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji. Ta analiza przepisów dowodzi, że w wyżej opisanym trybie postępowania, mamy do czynienia z postępowaniem uproszczonym w stosunku do rygorów wynikających z działu II rozdziału I kpa. Dokonanie zgłoszenia nie jest więc klasycznym wnioskiem w rozumieniu przepisów zawartych w art.61 kpa. W szczególności zgłoszenie to nie rodzi obowiązku zawiadomienia przez organ stron, postępowania, co wynika z okoliczności, że nawet po wydaniu przyzwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego organ administracyjny nie musi zawiadamiać osób trzecich o przyszłej budowie czy robotach budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w ówczesnym stanie prawnym, do zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego należało dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym brakiem w zgłoszeniu skarżącej, organ I instancji wezwał ją w terminie 7 dni do jego uzupełnienia pod rygorem wydania sprzeciwu. Pismo w tej sprawie zostało zredagowane w oparciu o art. 64 § 2 kpa, tymczasem zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami obowiązek uzupełnienia powyższego braku zgłoszenia powinien być nałożony w drodze postanowienia. Nie spowodowało to jednak istotnej wadliwości tego aktu, gdyż zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie stanowiskiem, ważna jest treść aktu, a nie jego nazwa. Wezwanie zawierało bowiem wszystkie istotne elementy wynikające z treści cytowanego wyżej artykułu Prawa budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że na postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia nie służy zażalenie, a więc na zasadach ogólnych (art. 142 k.p.a.) może być ono zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw. W świetle powyższych rozważań, zarzut skarżącej dotyczący braku udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wszystkich stron postępowania (pozostałych współwłaścicieli nieruchomości) należy uznać za bezzasadny. Drugim obok opisanego powodu zgłoszenia sprzeciwu do zamierzenia inwestorskiego skarżącej, było podniesienie przez E. S. zabytkowego charakteru budynku w którym miały zostać wykonane roboty budowlane. Bezsporną jest okoliczność, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. znalazł się zapis o traktowaniu w każdym przypadku budownictwa drewnianego jako zabytkowego, w przypadku gdy czas ich budowy sięga lat [...]-[...]. Z opinii konserwatorskich znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach trzydziestych XX wieku. Poza sporem jest także, że przedmiotowy budynek figurował w czasie wydawania decyzji w ewidencji dóbr kultury prowadzonej przez Zarząd Miasta W.. Obowiązek prowadzenia takiej ewidencji przez zarządy gmin w stosunku do dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków wynikał z brzmienia art. 13 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm.). Zacytowany wyżej art. 13 ust.2 ustawy o ochronie dóbr kultury umieszczony został w rozdziale IV tej ustawy zatytułowanym rejestr zabytków, tym samym zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa, przyjęte w zaskarżonej decyzji rozumowanie ustalające, iż obiekt wpisany do rejestru dóbr kultury i objęty konserwatorską ochroną na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obiektem zabytkowym, należy uznać za uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 ówczesnego Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagał remont obiektu zabytkowego (argument a contrario). Występujące w tym przepisie sformułowanie "obiekt zabytkowy" zasadnie zostało odniesione do przedmiotowego budynku. Dopiero bowiem nowelizacja Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718) w miejsce użytego w tym przepisie wyrażenia obieky zabytkowe wprowadziła zawężające określenie obiekty wpisane do rejestru zabytków. Skarżąca podniosła także zarzut, iż wniesienie przez Starostę sprzeciwu do zgłoszonego przez nią zamiaru inwestycyjnego uniemożliwiło wykonanie nakazu nałożonego na nią decyzją PINB w C.. W tej kwestii organ drugiej instancji zasadnie podniósł, iż nakaz ten został skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo należy wskazać, to na co zwracił uwagę skarżącej organ I instancji, że zakres prac objętych zgłoszeniem nie pokrywa się z nakazanymi przez PINB robotami. Nakaz ten dotyczył bowiem usunięcia nieprawidłowości związanych z przeciekaniem dachu w związku z wykonaniem niezgodnie ze sztuką budowlaną połączeń ciesielskich niektórych elementów więźby dachowej, a więc nie dotyczył wymiany pokrycia całego dachu. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p. s. a. orzekł jak w sentencji.