II SA/Ka 3655/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi E.K. i K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej i deszczowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. zawiadomił K.K. i E.K. o wszczęciu na wniosek Zarządu Miasta C. postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej i deszczowej na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej na mapie geodezyjnej nr [...] obręb W. jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność małżonków K. i E. K. W uzasadnieniu wniosku z dnia [...]r. Zarząd Miasta C. podał, że inwestycja jest zgodna z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a kilkakrotne próby uzyskania zgody współwłaścicieli działki na wejście na jej teren, nie przyniosły rezultatu. W aktach sprawy znajduje się dotycząca kanalizacji deszczowej decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. znak [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji odwodnienia ulicy [...], przewidziana do realizacji w ulicy [...], [...] oraz na terenach położonych po południowej stronie ulicy [...]– przedłużona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. znak [...] do dnia [...]r., oraz dotycząca realizacji kanalizacji sanitarnej decyzja nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] i terenach położonych po południowej stronie tej ulicy, pompowni ścieków oraz przyłączy kanalizacyjnych do posesji położonych przy ul. [...],[...],[...] i [...] - przedłużona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. znak [...]do dnia [...]r. Do akt dołączono wypis z rejestru gruntów oraz akt własności ziemi nr [...] z dn. [...]r. stwierdzające, że nieruchomość oznaczona na mapie geodezyjnej nr [...] obręb W. jako działka nr [...] stanowi współwłasność małżonków K. i E. K. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. wezwał K.K. i E.K. na rozprawę administracyjną w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie kanalizacji deszczowej i sanitarnej na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w C. Dnia [...]r. E.K. zwrócił się o zmianę terminu rozprawy ze względu na stan zdrowia, wyrażając wolę uczestniczenia w niej. Rozprawa administracyjna została przeprowadzona w zaplanowanym terminie [...]r. pod nieobecność K.K. i E.K. W trakcie rozprawy pełnomocnik Zarządu Miasta wniósł do protokołu, że za zgodę na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kanalizacji sanitarnej podtrzymuje proponowane właścicielom zobowiązanie do wypłaty odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku realizacji w/wymienionej inwestycji, w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego po wykonaniu inwestycji lub budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku zlokalizowanego na posesji Państwa K., natomiast za przeprowadzenie kanalizacji deszczowej - do wypłaty odszkodowania za szkody powstałe w wyniku przeprowadzenia tej kanalizacji, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego po realizacji inwestycji. O przebiegu rozprawy i przedstawionych propozycjach K. i E. K. zostali poinformowani przez organ prowadzący postępowanie pisemnie dnia [...]r., z wezwaniem do oświadczenia w zakreślonym terminie, czy wyrażają zgodę na złożone propozycje i przeprowadzenie na działce kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Pismem z dnia [...]r. E.K. oświadczył, że nie wyraża zgody na przedstawione warunki. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. udzielił Zarządowi Miasta C. zgody na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej i deszczowej na nieruchomości nr [...] położonej w C. przy ul. [...], stanowiącej własność K. i E.K. W decyzji orzeczono również o zobowiązaniu Zarządu Miasta C. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, obowiązku właścicieli udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i naprawą instalacji, oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zebrany w sprawie materiał świadczy, iż prowadzone przez inwestora rokowania jak i podejmowane próby rokowań z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie na tej nieruchomości planowanej inwestycji, nie przyniosły pożądanego skutku. Właściciele nie zgłaszali się na wyznaczane kilkakrotnie negocjacje lub stawiane przez nich warunki za wyrażenie zgody na wykonanie w/wym. prac nie były związane z realizacją przedmiotowej inwestycji i wykraczały poza możliwości inwestora. Organ I instancji przyjął, że za wyrażenie zgody na wykonanie na działce nr [...] kanalizacji sanitarnej i deszczowej właścicielom zaproponowane zostało: wypłata odszkodowania za szkody powstałe w wyniku realizacji inwestycji w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego lub budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej do ich posesji. Na propozycje te właściciele nie wyrazili zgody, uzależniając ją od przyjęcia do pracy syna Z.K., dopomożenia córce A.K. w uzyskaniu stypendium, przeprowadzenia remontu ich budynek przy ul. [...], co organ ustalił w oparciu o notatkę służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z E.K. Brak zgody właścicieli organ I instancji uznał za uniemożliwienie realizacji celu publicznego, zaś nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnił faktem podtapiania i zalewania okolicy przez wody opadowe oraz zagrożeniem dla środowiska poprzez "wybijanie" szamb. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...]r. nr [...] udzielone inspektor J.B. przez Zarząd Miasta do reprezentowania w sprawie czasowego zajęcia pasa nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w związku z przeprowadzaniem kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz pozbawione daty i numeru pełnomocnictwo dla starszego inspektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów M.W. do reprezentowania Zarządu Miasta C. w sprawie udzielenia zezwolenia na wejście na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji budowy kanalizacji deszczowej. W złożonym odwołaniu E.K., wskazując iż działka stanowi współwłasność K. i E. K., podniósł, że nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości robót związanych z kanalizacją deszczową i ściekową. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że podstawę prawną w sprawie stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, warunkujący udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie w nieruchomości niezbędnych urządzeń podziemnych zgodnością z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieskutecznością rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie jego zgody na wykonanie prac. Wojewoda [...] stwierdził, że realizacja kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest zgodna z ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obu inwestycji. Oceniając kwestię braku zgody właściciela, organ odwoławczy uznał, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, które były prowadzone zarówno przez Zarząd Miasta wnioskujący o wydanie decyzji w sprawie, jak i przez organ orzekający w I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. K.K. i E.K. wyrazili swój sprzeciw wobec podjętego rozstrzygnięcia i powołali się na niewłaściwe traktowanie przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości było uwarunkowane nieskutecznością rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie ich zgody na wykonanie prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przewiduje możliwość ograniczenia w drodze decyzji przez organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. ciągów drenażowych i przewodów, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis ten przewiduje zatem ingerencję i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem udzielenia zgody jest, aby zabudowa następowała zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a właściciel nieruchomości nie wyrażał zgody na budowę i zakładanie takich urządzeń. Nadto cel, ze względu na który następuje ograniczenie korzystania z nieruchomości, winien mieć charakter celu publicznego (art. 112 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpatrywanej sprawie rzecz dotyczyła systemów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W odniesieniu do urządzeń zarówno jednego jak i drugiego systemu urządzeń, zostały wydane odrębne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których termin ważności w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynął, został bowiem przedłużony do dnia [...]r. W kwestii zgody właścicieli nieruchomości na projektowaną inwestycję, organy obu instancji przyjęły, że nie została ona udzielona, co wobec treści złożonego odwołania a następnie skargi do Sądu, należy uznać za odpowiadające stanowi faktycznemu. Ten brak zgody winien być jednak rezultatem braku porozumienia między ubiegającym się o pozwolenie a właścicielem nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga bowiem, aby udzielenie pozwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem, rokowania te winna przeprowadzić jednostka zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Dokumenty z przeprowadzonych rokowań winny być dołączone do wniosku o wydanie zezwolenia. Dokumenty te służą wykazaniu nieskuteczności prób ugodowego załatwienia sprawy, bez konieczności dokonywania ingerencji w trybie administracyjnym. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że etap rokowań winien poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie w nieruchomości określonych urządzeń. Rokowania te nie mogą zatem być prowadzone na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i z udziałem organu administracji. Po wtóre, przedmiotem tych rokowań nie może być wyłącznie kwestia wykazania braku zgody właściciela na dokonanie określonych robót, służą one bowiem próbie ugodowego załatwienia sprawy. Zgoda właściciela winna objąć pod względem treści wszystko, co zawierałoby ewentualne zezwolenie, a zatem wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. Tak więc i przedmiotem rokowań winny być wszystkie okoliczności, począwszy od precyzyjnego określenia przedmiotu i rodzaju robót. Biorąc pod uwagę dopuszczalny moment prowadzenia rokowań należy stwierdzić, że nie można do tego etapu zaliczyć oświadczeń składanych na etapie postępowania administracyjnego. Z tego względu za dowód z przeprowadzenia takich rokowań nie może być uznana pismo z dnia [...]r. skierowane do skarżących w toku postępowania przed organem I instancji i udzielona na nie odpowiedź z dnia [...]r. Odnosząc się natomiast do etapu poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia, należy stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, iż etap rokowań w wymaganym zakresie miał w sprawie miejsce. Rokowania te winny być bowiem prowadzone z udziałem wszystkich współwłaścicieli, dotyczyć przedmiotowo wszystkich planowanych robót oraz być prowadzone przez osoby reprezentujące bądź upoważnione do reprezentowania wnioskodawcy w sprawie o wydanie pozwolenia. Nadto sporządzone w sprawie dokumenty winny ilustrować stanowisko strony w sprawie lub też jej bierność w rokowaniach. Z tego względu za dokumenty z przeprowadzonych rokowań nie mogą być w szczególności uznane notatki z przeprowadzonych rozmów telefonicznych (notatka z rozmowy z dnia [...]r., z [...]r., oraz [...]r.). Z notatek tych nie wynika, aby rozmowy były przeprowadzone przez osoby reprezentujące podmiot zobowiązany do prowadzenia rokowań, nie zawierają one stanowiska ubiegającego się o zezwolenie (notatka z dnia [...]r.) lub też ze względu na ich formę, nie można uznać, że zawierają oświadczenia skierowane i doręczone właścicielom nieruchomości. Nie stanowią również dowodu na fakt przeprowadzenia rokowań pisma wzywające właścicieli do stawienia się w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, ani protokoły z wyznaczonych spotkań, gdyż albo poświadczają jedynie nieobecność właścicieli (protokół z dnia [...]r., z [...]r. i z [...]r), albo też nie zawierają treści merytorycznych, w szczególności stawianych żądań i możliwości ich spełnienia przez inwestora (protokół z dnia [...]r.). Oceny wymaga również znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...]r., skierowane do E.K., zawierające propozycje zrekompensowania skutków realizacji inwestycji "kanalizacja sanitarna w ulicy [...] – etap II". Należy zwrócić uwagę, że pismo to dotyczy wyłącznie kwestii przeprowadzenia jednej z kanalizacji, sanitarnej, po drugi jest skierowane wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli, nadto z podpisu pod pismem nie wynika, że zostało wystosowane przez osobę reprezentującą podmiot zobowiązany do prowadzenia rokowań. Nie bez wpływu na ocenę skuteczności wystosowanego pisma pozostaje fakt, że zostało ono doręczone adresatowi [...]r., a już [...]r. Zarząd Miasta C. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie w przedmiotowej nieruchomości kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta C. zostały wydane z naruszeniem art. 142 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na nie przeprowadzenie przez ubiegającego się o wydanie zezwolenia, wymaganych prawem rokowań. Faktem w sprawie jest, że właściciele nieruchomości nie stawiali się w wyznaczanych terminach na spotkania. Oceniając skuteczność działań podejmowanych w zakresie przeprowadzenia rokowań należy jednak stwierdzić, że ich przeprowadzenie nie musi przybrać formy osobistych, bezpośrednich negocjacji. Rokowania takie mogą być przeprowadzone pisemnie, poprzez złożenie zobowiązanego do ich przeprowadzenia pisemnego oświadczenia, zawierającego konieczne elementy, takie jak określenie przedmiotu rokowań i własnego stanowiska w sprawie, z wezwaniem do udzielenia odpowiedzi w zakreślonym terminie i z podaniem skutków braku odpowiedzi. Istotne w sprawie jest, aby takie oświadczenie, oprócz wymaganej treści, pochodziło od podmiotu zobowiązanego do prowadzenia rokowań i było skierowane do wszystkich właścicieli nieruchomości. Wadliwie w wydanych w sprawie decyzjach został również oznaczony podmiot, któremu zostało udzielone zezwolenie na przeprowadzenie kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Zgodnie z art. 124 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolenie udzielane jest na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządowej, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 4 pkt 9b powoływanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego, należy przez to rozumieć gminę, powiat lub województwo, zaś zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy, przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Wskazanie na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 2 dotyczy jednak wyłącznie etapu składania wniosku i precyzuje, jaki organ osoby prawnej, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego, może wniosek złożyć w jej imieniu. Zezwolenie natomiast, jako decyzja rozstrzygająca o uprawnieniach i obowiązkach strony postępowania, winno być skierowane do jednostki samorządu terytorialnego, a nie do jej organu wykonawczego. Za taka interpretacją przemawia brzmienie art. 124 ust. 3 oraz ust. 4 i ust 7 in fine, a także art. 132 ust. 6, z których wynika, że uprawnienia i obowiązki wypływające z udzielonego zezwolenia dotyczą osób lub jednostek organizacyjnych. Do kategorii osób należą bez wątpienia osoby prawne, jakimi są gmina i inne jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd gminy, jako organ wykonawczy osoby pranej, nie był natomiast ani "osobą" , ani "jednostką organizacyjną" w rozumieniu ustawy. Stwierdzić zatem należy, że w sprawie nie zostało ustalone, kto jest podmiotem ubiegającym się o zezwolenie. Należy również zwrócić uwagę, że w kwestii odszkodowania organy nie mogły orzec jak w punkcie III decyzji organu I instancji. Punkt ten stanowi powtórzenie postanowień art. 124 ust. 4 i 128 ust. 4 ustawy. Orzeczenie w kwestii odszkodowania, wydawane w formie decyzji, winno jednak konkretyzować prawa i obowiązki stron, a wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie po stwierdzeniu istnienia przesłanek do wypłaty odszkodowania i ustaleniu jego wysokości. Rozstrzygnięcie warunkowe w tym zakresie nie może być zatem uznane za dopuszczalne. Rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią wyrażone powyżej stanowisko Sądu, nie zapominając o fakcie, że wniosek dotyczy przeprowadzenia dwóch rodzajów kanalizacji. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia [...]r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej Przepisami wprowadzającymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej u.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 u.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.