II SA/Ka 3699/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie: NSA Henryk Wach WSA Małgorzata Jużków – spr. Protokolant stażysta – ref. Mariola Grąziewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm./ orzekł, że u p. E. S. brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S., która to placówka nie rozpoznała u pracownika zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu. Dalej organ orzekający ustalił, iż E. S. pracował w latach 1968 – 2000 w "A" w Z. jako m.in. robotnik przy [...],[...] oraz [...]i [...],[...]i [...]. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że E. S. pracował w warunkach narażenia zawodowego, w hałasie w granicach 91 – 98 dB, to jednak ze względu na treść orzeczenia lekarskiego nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Odwołanie od decyzji wniósł E. S. osobiście. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Podniósł, że w trakcie specjalistycznego badania stwierdzono u niego uszkodzenie słuchu, na które miał wpływ charakter wykonywanej pracy. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą zawodową, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej E. S.. Uznał, że pracował on w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Skarżący pracował bowiem w warunkach, w których hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Dalej stwierdzono, że skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała u niego choroby zawodowej narządu słuchu. Brak podstaw uzasadniła odbiorczym uszkodzeniem ucha prawego, który spowodował średni ubytek słuchu ucha lewego w wysokości [...] dB, a który to stopień uszkodzenia słuchu ucha lewego, lepiej słyszącego oraz charakter uszkodzenia słuchu ucha prawego nie upoważniał do rozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. Następnie pracownik został w toku postępowania odwoławczego skierowany do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Placówka ta w orzeczeniu z dnia [...]r. także nie rozpoznała u E. S. ubytku słuchu, który mogłaby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Stwierdziła niedosłuch obustronnie odbiorczy ze średnim podwyższeniem progu słuchu, który dla ucha prawego wynosił [...] dB, a dla ucha lewego [...] dB. Zdaniem placówki diagnostycznej II stopnia obustronny niedosłuch odbiorczy nie powodował upośledzenia funkcji narządu słuchu, a tym samym nie dawał podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego pochodzenia zawodowego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z lekarskiego punktu widzenia obniżenie ostrości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym będącym odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Nadto u p. S. ujawniono znaczną asymetrię słyszenia nie będącą charakterystycznym następstwem przewlekłego urazu akustycznego oraz przesunięcie progu słuchu w uchu lewym nie skutkujące socjalną niewydolnością słuchu /funkcja narządu słuchu – odbiór i rozumienie mowy zostały zachowane/. Nie rozpoznanie przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych I i II stopnia choroby zawodowej wykluczało zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu i stanowiło główną przesłankę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S. kwestionując motywy przedstawione przez organ odwoławczy domagał się uchylenia jego decyzji. Zarzucił organowi inspekcji sanitarnej naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie rozmiaru doznanego uszczerbku słuchu jako kryterium kwalifikacji prawnej choroby zawodowej. W jego ocenie organ odwoławczy oparł swoją decyzję na uznaniu, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane dla stwierdzenia choroby zawodowej nie wyjaśniając przy tym, o które przesłanki chodzi. Można tylko domniemywać, iż brakującą przesłanką jest brak stwierdzonej choroby zawodowej ze względu na zbyt mały rozmiar ubytku słuchu. Zdaniem skarżącego każdy ubytek słuchu wywołany działaniem hałasu występującego w środowisku pracy jest chorobą zawodową. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, że wydanie innej decyzji było niemożliwe ze względu na negatywne orzeczenia obu kompetentnych placówek służby zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło prowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym straciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 3 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 zm. Dz.U. Nr 240, poz. 2052/ z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych/.../, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/, dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm./. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna I stopnia do swojego orzeczenia wprowadziła pozaprawne kryterium zbyt małego obniżenia ostrości słuchu ucha lewego, które to kryterium uznano za przesądzające o braku choroby zawodowej narządu słuchu przy jednoczesnym rozpoznaniu u skarżącego odbiorczego ubytku słuchu. Za czynnik chorobotwórczy, w oparciu o ustalenia dochodzenia epidemiologicznego uznano hałas o poziomie 91 – 98 dB, a więc ponad 82 dB stanowiące przyjmowaną normę zagrożenia uszkodzenia słuchu. Uznano, iż skarżący pracował w takich warunkach 32 lata. Nie odniesiono się jednak do podniesionej w odwołaniu kwestii stopnia ubytku słuchu jako pozaprawnego kryterium odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u E. S. schorzeniem w postaci obustronnego niedosłuchu odbiorczego i stwierdzonym narażeniem go na działanie hałasu – czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Powołanie się tylko na budzące wątpliwości i niejednoznaczne orzeczenia placówek diagnostycznych, bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie było wystarczającym dowodem na obalenie związku przyczynowego. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu. Uwzględni również fakt, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach, w tym także powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 36/98 /opublikowany OSN nr 6, poz. 192/, wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem definicji prawnej choroby zawodowej narządu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego, narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego, jakim był hałas i domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz.U. Nr 132, poz. 1115/, obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.