II SA/Ka 372/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant ref. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art.1 pkt 2, art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz.575 ze zm.) oraz §§ 1, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz.294 ze zm.) Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. stwierdził brak podstaw do uznania u Z. S. choroby zawodowej raka krtani pochodzenia zawodowego, wymienionej w pozycji 9 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu podano, że Z. S. w latach 1985 -1993 był zatrudniony w "A" w C. na stanowisku elektryka pod ziemią w narażeniu na czynniki szkodliwe , m.in. czynnik rakotwórczy - radon i produkty rozpadu. Jednak nie można było wydać decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, gdyż jednostki diagnostyczne, w których był badany był tj. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzekły o braku podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia tj. raka krtani. Według opinii instytutu radon i produkty jego rozpadu nie mają działania rakotwórczego w odniesieniu do krtani. Na jej podstawie stwierdzono brak podstaw do uznania związku przyczynowego między schorzeniem, a warunkami pracy. W odwołaniu od decyzji Z. S. nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Stwierdził, że rak krtani jest jedną z najczęściej występujących chorób u osób pracujących w kopalniach pod ziemią i z tego powodu znajduje się wykazie chorób zawodowych. Podniósł, że warunki pracy w kopalniach pod ziemią są bardzo trudne i uciążliwe, oraz mają fatalny wpływ na stan zdrowia. Wskazał, że rak krtani nie jest jedyną jego chorobą, ponieważ cierpi na przewlekłe zapaleni oskrzeli oraz rozedmę płuc. Stwierdzi, że czuje się pokrzywdzony. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że Z. S. pracował w latach 1985 -1993 w "A" w C. na stanowisku elektryka pod ziemią w narażeniu na czynnik rakotwórczy - radon i produkty rozpadu. Dalej wskazano, że odwołujący się był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Obie placówki diagnostyczne w konkluzjach swoich orzeczeń z dnia [...] r. oraz [...] r. nie rozpoznały u niego zawodowej etiologii raka krtani. Za decydujący argument w tej sprawie organ uznał uzasadnienie Instytutu, według którego zgodnie z obecną wiedzą medyczną radon i produkty jego rozpadu nie mają działania rakotwórczego w odniesieniu do krtani. W konsekwencji brak było podstaw do uznania związku przyczynowego stwierdzonego schorzenia, a warunkami pracy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. S. stwierdził, że czuje się pokrzywdzony tą decyzją. Podniósł ze pracował w narażeniu na czynnik rakotwórczy, toteż brak uznania zawodowego tła schorzenia jest dla niego niezrozumiałe tym bardziej, że nikt w jego rodzinie nie cierpiał na choroby nowotworowe . Nadto podniósł, że rozpoznając w 1985 r. prace w kopalni był zdrowym co potwierdzały przeprowadzane w każdym roku badania okresowe. Dopiero pracując w kopalni [...] "B" zaczął tracić głos, a następnie stwierdzono u niego raka krtani, którego w 1993 r. usunięto. Dalej stwierdził, ze od 1993 r. zabiega o uznanie zawodowego podłoża choroby. Wyraził przekonanie, że powodem odmownym decyzji było niewręczanie "łapówek-- W tym względzie odwołał się do przypadków uzyskania rent z tytułu choroby zawodowej za "łapówkę" o których czytał w prasie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważało się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydowało więc zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych. Zatem jedynym z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust.1 rozporządzenia. Z tym że kompetencja tych jednostek obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. W pozycji 9 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono chorzenie - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest wystąpienie u Z. S. raka krtani. Toteż jednostki diagnostyczne w swoich orzeczeniach były zobowiązane do wskazania przyczyny tego schorzenia. Placówka diagnostyczna pierwszego stopnia nie uznała zawodowej etiologii raka krtani u Z. S.. W uzasadnieniu opinii skazano że Z. S. był badany w 1994 r. w PChZ w C. oraz IMP w Ł., które to placówki nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na krótki okres narażenia. Ponieważ od tego czasu nie zaistniały nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia przez te placówki, stwierdzono brak podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia. Ponadto placówka ta przyjęła, że narażenie na czynniki szkodliwe tj. radon i produkty jego rozpadu występowały w okresie 1990-1993 r. w trakcie pracy w kopalni [...] "B". Placówka diagnostyczna II stopnia również nie rozpoznała zawodowej etiologii chorzenia, jednakże zgoła z innych przyczyn. W uzasadnieniu wskazano na brak narażenia na działanie czynników rakotwórczych w odniesieniu do krtani. Stwierdzono że zgodnie z obecną wiedzą medyczną radon i produkty jego rozpadu nie mają także działania, co wyklucza związek przyczynowy stwierdzonego schorzenia z warunkami pracy. W ocenie Sądu opinie te w istocie różnią się od siebie. Pierwsza bowiem nie uznaje zawodowej etiologii schorzenia wyłącznie ze względu na czas narażenia na czynnik szkodliwy występujący w środowisku pracy tj. radon i produkty jego rozpadu, druga natomiast wyklucza w ogóle wpływ tego czynnika na przyjęcie zawodowego tła schorzenia tj. raka krtani. W judykaturze i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że orzeczenie lekarskie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 sygn. akt II SA/Wr 1980/97 nie publ.) Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę ale również innych zebranych dowodów, w tym wcześniejszych opinii, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Charakteru takiej opinii w żaden sposób nie można przypisać wydanemu orzeczeniu Instytutu, na którym w ostateczności organ oparł swoje rozstrzygnięcie. W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w S. stwierdzono, że zgodnie z obecną wiedzą medyczną radon i produkty jego rozpadu nie mają działania rakotwórczego w odniesieniu do krtani. Brak jest szerszego uzasadnienia tak sformułowanej opinii, a co najistotniejsze brak jest odniesienia do orzeczenia placówki diagnostycznej I stopnia która nie wyklucza wpływu tego czynnika na powstanie u skarżącego taka krtani. Oznacza to, że w powyższym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, bowiem przyjęcie za trafne stanowiska placówki I stopnia, opartego o opinie innych placówek diagnostycznych nie przesądza o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Należy również podkreślić, że w opinii tej nie wyjaśniono jaki musiałby być czas narażenia by można było uznać zawodową etiologię schorzenia. Lakoniczność przeprowadzonych w sprawie opinii powoduje, iż uchylają się one spod jakiejkolwiek oceny, uniemożliwiającej polemikę, a wyartykułowanie w nich konkluzje są gołosłowne. Bezspornie jest, że skarżący pracował w warunkach, w których występował czynnik rakotwórczy radon i produkty jego rozpadu. Wymaga jednak dodatkowego wyjaśnienia, rozbieżność co do okresu narażenia, bowiem organ w swoich decyzjach przyjęły ośmioletni okres narażenia na działanie czynnika szkodliwego (rakotwórczego) w środowisku pracy skarżącego, podczas gdy placówka diagnostyczna I stopnia przyjęła trzyletni okres narażenia. Nadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie, że "choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Dla uznania choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie , że w danym wypadku warunki takie nie spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że pomimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę je powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową (vide wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r. sygn. akt II SA 378/82 opubl. OSNA 1982/1/33). Oparcie się organu wyłącznie na lakonicznym oraz nie odnoszącym się do wcześniej wydanych opinii orzeczeniu placówki diagnostycznej II stopnia, bez wyjaśnienia wszystkich podniesionych wyżej wątpliwości nie było wystarczającym dowodem na obalenie domniemania związku przyczynowego. W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego tj wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie mogła się ostać. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności winien zwrócić się do jednostek orzeczniczych o przedstawienie szczegółowego uzasadnienia wydanych orzeczeń. W przypadku, gdy opinie tych jednostek nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie przyczyny schorzenia organ rozważy celowość dopuszczenia innych dowodów, w tym dowodu z orzeczenia innego instytutu dla potwierdzenia względnie wykluczenia zawodowej etiologii schorzenia u Z. S.. Następnie zgromadzony materiał organ oceni pod kątem wiarygodności i spełnienia przepisanych przesłanek od istnienia których zależy uznanie występującego u skarżącego schorzenia za chorobę zawodową. Dokonując tej oceny będzie miał na uwadze całokształt materiału dowodowego tj. Opinie, wyniki, dochodzenia epidemiologicznego okoliczności podane przez skarżącego dotyczące okresu zachorowania - okres pracy w kopalni [...] "B", gdzie narażony był na czynnik rakotwórczy. W tym względzie organ weźmie pod uwagę dokumentację lekarską badań okresowych Z. S. z przed okresu jego zatrudnienia w narażeniu jak i okresie narażenia na czynnik rakotwórczy bowiem jak stwierdził skarżący dopiero pracując w tej kopalni zaczął tracić głos i rozpoznano u niego raka krtani, a choroba nie była "zadawniona". Następnie organ rozważył czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego, w konsekwencji czego wyda decyzją, która uzasadni zgodnie z przepisami art. 107 § 3 kpa. Wyjaśniając sprawę organ będzie miał również na uwadze, iż w celu spełnienia przesłanki określonej w § 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość ( por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994 r. I S.A. 1640/93 OSNA 1995/1/28). Nadto organ weźmie pod uwagę to, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132 poz. 1115) obowiązującego od dnia 3 września 20002 r. postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.