II SA/Ka 372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant Ref. Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ewidencja gruntów oddalono skargę; Jak wynika z informacji Wojewody [...] z dnia [...] r., przesłanej Prezydentowi Miasta D., J. R. [...] r. skierował do Wojewody [...] pismo, które dotyczyło m. in. kwestii dokonania w ewidencji gruntów zmian powierzchni działki nr [...] ujętej w rejestrze gruntów [...]. W związku z tym żądaniem, podtrzymanym na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r., Wojewoda wskazał Prezydentowi Miasta D. na konieczność rozpoznania wniosku. O wszczęciu postępowania w sprawie organ I instancji zawiadomił A.R. Z. R., J.R. oraz D.S. pismem z dnia [...] r. W odpowiedzi na zawiadomienie J. R., A. R. i D.S. pismem z dnia [...] r. oświadczyli, że w sprawie ich działki nr [...] wypowiedzieli się dwaj niezależni biegli, którzy sporządzili opinie na potrzeby postępowania przez Sądem Rejonowym w D. w sprawie o sygn. [...]. Zarzucono też, że Urząd Miejski w D. bezprawnie usiłował zająć ich działkę o pow. [...] m2, a Prezydent Miasta dokonał bezprawnych zmian w ewidencji gruntów, dotyczących powierzchni działki. W związku z tym wniesiono o dokonanie korekty "wszystkich bezprawnych zapisów w ewidencji gruntów, które dotyczą działki [...], km. [...]". W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w M. Wydział I Cywilny z dnia [...] r., stwierdzający nabycie spadku po zmarłym [...] r. Z.R. przez W. R. Z. R. i B.S. oraz wypis z rejestru gruntów z dnia [...] r., dotyczący działki nr [...] położonej w D., o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. umorzył postępowanie w sprawie zmiany powierzchni nieruchomości położonej w D., obręb D. km. [...], nr działki [...], o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. [...], zapisanej w jednostce rejestrowej [...], stanowiącej własność J. R., A.R., W.R., Z.R., D.S. i B.S. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy nie złożyli stosownej dokumentacji, wobec czego brak podstaw do dokonania żądanej zmiany. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, wskazując iż nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania a w sprawie winno zostać wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, nadto organ winien rozpatrzyć materiał dowodowy, w tym ustosunkować się do pomiaru geodezyjnego działki wykonanego w ramach [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. na podstawie art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.), oraz § 44 pkt 1 i 2, § 45 pkt 1 i2, § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz § 47 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), odmówił wprowadzenia zmiany powierzchni działki nr [...] obręb D. położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że granice prawne działki nr [...] km. [...], położonej przy ul. [...] przeznaczonej w części do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, zostały ustalone decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta D., zatwierdzającą plan realizacyjny pod budowę osiedla [...] w D. Decyzją tą wyznaczono również granice nieruchomości nr [...] km. [...], nie objętej wywłaszczeniem. W odniesieniu do działki nr [...] stwierdzono błąd w obliczeniu jej powierzchni, wobec czego ostateczną decyzją Prezydent Miasta D. z dnia [...] r. wprowadzono zmianę powierzchni przedmiotowej działki, oznaczając ją na [...] m2. Żądanie stron dotyczyło zmiany tej powierzchni na [...] m2, w oparciu o przedstawiony operat pomiarowy [...], opinie biegłych sądowych, zapis w księdze wieczystej nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w D.z dnia [...]r. sygn. [...] w przedmiocie zasiedzenia. W tym zakresie organ I instancji podniósł, że przedstawione dokumenty nie mogą być podstawą dokonania żądanej zmiany, albowiem operat pomiarowy [...] nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, zatem nie może być podstawą zmian (§ 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), podobnie jak opinie biegłych sądowych (§ 46 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia). Także zapis w księdze wieczystej, dotyczący powierzchni działki, nie stanowi podstawy zmian w zakresie powierzchni, albowiem dane z ewidencji gruntów są podstawą do oznaczania nieruchomości w dziale I Księgi wieczystej (art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.). Natomiast postanowienie sądu powszechnego z dnia [...] r. nie dotyczy w sposób merytoryczny działki nr [...], albowiem orzeka o umorzeniu postępowania zasądzeniowego w tym zakresie. W złożonym odwołaniu J.R., D.S., Z.R., W. R. i A. R. wnieśli o uchylenie tej decyzji, podnosząc, że: - decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla "[...]" nie określa granic prawnych nieruchomości, nie zostały one wyznaczone w terenie i nie zostały okazane właścicielom; - po stwierdzeniu błędnego obliczenia powierzchni działki należało przeprowadzić pomiar rozgraniczeniowy, gdyż tylko rozgraniczenie działki określa jej powierzchnię i wyznacza granice prawne działki; - nie określone zostały przyczyny, dla których nie przyjęto operatu [...] do zasobu geodezyjno-kartograficznego; - prowadzenie ewidencji gruntów służy jedynie rejestrowaniu stanów faktycznych i prawnych, w tym zapisów w księgach wieczystych; - decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, albowiem nie wszyscy właściciele działki wystąpili z wnioskiem i nie wszyscy brali udział w postępowaniu; - orzeczenie sądu powszechnego z dnia [...] r. orzeka o umorzeniu postępowania, albowiem działka [...] stanowiła już własność wnioskujących o stwierdzenie zasiedzenia, jednakże wskazuje na powierzchnię działki ustaloną przez biegłych ([...] m2); - prowadzone postępowanie, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie został wszczęte na wniosek stron, lecz z urzędu. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. , z której wynika, że na wniosek J.R., M. R. i Z. R. dokonano zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczącej powierzchni działki nr [...] z powierzchni [...] ha na powierzchnię [...] ha. W uzasadnieniu podano, że stwierdzony został błąd powierzchni działki. Granice działki zostały ustalone i opisane w protokole granicznym z dnia [...]r., znajdującym się w operacie pomiarowym nr [...]. W aktach znajduje się również wykaz obliczonych pól powierzchni dla działki [...] z dnia [...] r., wykazujący jej wielkość na [...] m2. Na żądanie organu odwoławczego do akt dołączono również dokumentację geodezyjną z operatu pomiarowego nr ew. [...]. W piśmie z dnia [...] r. strony zwróciły uwagę, że w [...] r. został sporządzony wyciąg z wykazu zmian gruntowych nr [...], zatwierdzony przez Przedsiębiorstwo A w K. W dokumencie działka [...] posiada powierzchnię [...] m2. Dokument ten był podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dnia [...] r. zostały określone granice działki na mapie nr ewid. [...] oraz wkopane słupki graniczne, istniejące do chwili obecnej. Wypis z ewidencji gruntów z roku [...] potwierdza wielkość przedmiotowej działki o pow. [...] m2. Na podstawie decyzji z [...] i [...] r. doszło do wywłaszczenia działek o numerach [...] i [...] oraz [...] km. [...] i [...] km.[...]. W następnej kolejności, jak podnoszono w piśmie, organy administracji próbowały doprowadzić do zmian decyzji o wywłaszczeniu, aby pomniejszyć działkę nr [...]. Starania te nie były skuteczne, a kolejne decyzje dotyczące wznowienia postępowania wywłaszczeniowego były uchylane przez organy odwoławcze. Wskazując na wydanie decyzji z dnia [...] r. strony podniosły, że została ona wydana z powołaniem się na pismo J.R., wniesione w odmiennym celu, w jej wydaniu nie uczestniczyli wszyscy właściciele nieruchomości i jest ona z mocy prawa nieważna, a jej istnienie nie było stronom wiadome. Odnosząc się do wniosku o zmianę powierzchni działki ujawnionej w ewidencji gruntów, strony wskazały, że został wykonany operat nr [...], a pomiary biegłych ujawniły, że działka nr [...], posiadająca utrwalone granice, ma powierzchnię [...] m2. J.R. został zapoznany z aktami sprawy w dniu [...] r. Jak wynika z akt sprawy, na skutek zgłoszonych zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, zaś postanowieniem z dnia [...] r. wydanym przez Głównego Geodetę Kraju, zostało zawieszone na wniosek J.R. postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawa prawna podane zostały w szczególności przepisy § 46 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 34, poz. 454). W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] powstała wskutek realizacji decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej plan realizacyjny (podział) w związku z budową osiedla "[...]". Wyznaczono wówczas granice obszaru przeznaczonego do wywłaszczania i terenu nie objętego tym planem, ustalono też granicę między działką [...] a [...]. Dane liczbowe uzyskane z pomiaru granic obu tych działek (operat nr ew. [...]) pozwalają na jednoznaczne określenie ich powierzchni. Dane ewidencyjne dotyczące działki [...] zostały początkowo obarczone błędem obliczenia, który został sprostowany ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. ustalającą jej powierzchnię na [...] m2., aktualnie figurującą w ewidencji. Błąd ten był spowodowany, przy analitycznym obliczaniu powierzchni działek, doliczeniu do działki [...], powierzchni sąsiedniej działki [...]. Kolejna aktualizacja powierzchni działki mogłaby zatem nastąpić, zgodnie z § 45-47 powoływanego rozporządzenia, w efekcie dokonania zmiany granic działki. Odwołujący zarzucali, że ustalenie granic działki nastąpiło w postępowaniu sądowym, pomiarem rozgraniczeniowym oznaczonym [...]. Dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków operat techniczny powstały w efekcie tego pomiaru, zawierał wady i nie został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec tego faktu, organ II instancji uznał, że prawidłowo przyjęto, iż tylko skontrolowane i przyjęte do zasobu opracowanie geodezyjne może być podstawą zmian w ewidencji. W postępowaniu nie stwierdzono też nowego wyznaczenia granic działki [...] w postępowaniu administracyjnym czy przed sądem powszechnym, uzasadniających zmianę powierzchni. Jak wynika natomiast z ustaleń, wyznaczone pierwotnie granice działki zostały oznaczone i ustabilizowane. Za uzasadnione uznano również zanegowanie, aby powoływane postanowienie sądu powszechnego dotyczące zasiedzenia, odnośnie działki [...] orzekające o umorzeniu postępowania, mogło mieć znaczenie dla przeprowadzenia żądanej zmiany. Za prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym uznano również twierdzenie organu I instancji o prowadzeniu postępowania na wniosek strony. Dołączone do akt sprawy dokumenty, w tym opinie biegłych oceniono jako nie spełniające wymogów określonych § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W skardze skierowanej do Sądu J.R. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz § 45 ust. 2 w związku z § 35 i 61 oraz 62 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z § 45 rozporządzenia, organ właściwy ma z urzędu utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności, dostępnymi mu dokumentami i materiałami. Takie materiały skarżący w swej ocenie dostarczył, organ jednak je zbagatelizował, a winien był je zgodnie z zasadą prawdy, uwzględnić. Organ I instancji, pod pretekstem błędu w obliczeniach, dokonał faktycznej zmiany powierzchni, bez ustalenia zmiany granic, co jest niedopuszczalne, albowiem powierzchnia jest pochodną granic działki. Decyzja Wojewody narusza prawo, albowiem granice działki są ustabilizowane i z ich uwzględnieniem należy obliczyć powierzchnię. Organy pominęły jednak dokonane na gruncie pomiary przez biegłych sądowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo podniesiono, że skarżącemu umożliwiono zapoznanie się z materiałem sprawy, zaś materiał dowodowy, w tym dokumentacja znajdująca się w posiadaniu organu i dokumentacja techniczna zawarta w operacie [...], zostały szczegółowo ocenione wr uzasadnieniu decyzji, co czyni zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. bezzasadnym. W uzupełnieniu skargi J.R. złożył pisma z dnia [...] r., [...] i [...] r. , wraz z załącznikami. W pismach tych podtrzymał zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.pa. poprzez powoływanie się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla z dnia [...] r., bez jej porównania z faktycznym stanem wykonania inwestycji. Podniesiono, że plan realizacyjny nie obejmował terenu działki [...] o pow. [...] m2, albowiem na działce tej nie zostały wybudowane obiekty objęte planem. Wskazano również, że organy ewidencyjne nie mają uprawnienia do zmiany granic i powierzchni działek bez sporządzania dokumentów pomiarowych. Skarżący argumentował, że wszczęcie i prowadzenie postępowania tylko na wniosek jednego współwłaściciela, stanowi rażące naruszenie prawa (co należy odnieść w przekonaniu Sądu do kwestii związanych z wydaniem decyzji z dnia [...] r.). Dokonując zaś rozliczenia Aktu Własności Ziemi z [...] r. skarżący podał, ze powierzchnia działki [...] wynosić powinna [...] m2, a według biegłych sądowych i dokonanych pomiarów na gruncie wynosi [...] m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem postępowania była kwestia dokonania w ewidencji gruntów, zmiany dotyczącej powierzchni działki nr [...]. Przedmiotem postępowania nie były natomiast w szczególności sprawy związane z ustalaniem granic tej działki. Ewentualne zarzuty skarżącego, mając na celu podważanie przebiegu granic działki, mogą zostać rozpoznane w odrębnym postępowaniu. Na okoliczność tę zwraca uwagę sam skarżący, podnosząc iż organy ewidencyjne nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie zmiany przebiegu granic. Należy również zwrócić uwagę, że decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji nie dotyczą zmiany z urzędu powierzchni przedmiotowej działki. Ta bowiem została już określona na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., na podstawie której dokonano ujawnienia w ewidencji powierzchni wynoszącej [...] m2. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, granice przedmiotowej działki przyjęto zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] r., znajdującym się w operacie pomiarowym nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu ta decyzja być nie mogła, można tylko zwrócić uwagę, że na wniosek samego skarżącego zostało zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu decyzja ta ma natomiast zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Dokonanie kolejnej zmiany w zakresie ujawnionej powierzchni działki może bowiem nastąpić po spełnieniu przesłanek wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to określa m.in. szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Dane te obejmują dane liczbowe i dane opisowe dotyczące gruntów. Częściami składowymi operatu ewidencyjnego, zgodnie z § 20 rozporządzenia, jest operat geodezyjno- prawny i operat opisowo-kartograficzny. Operat geodezyjno-prawny jest zbiorem dowodów, uzasadniających wpisy danych, zaś częścią operatu opisowo-kartograficznego jest kopia odpowiedniego fragmentu mapy. Treść mapy ewidencyjnej, jak stanowi § 28 ust. 1 rozporządzenia, stanowią m. in. granice działek i oznaczenie punktów granicznych. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazywany jest w ewidencji na podstawie dokumentacji, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków oraz na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy wskazać, że strony postępowania administracyjnego w piśmie z dnia [...] r. same przyznały, że w roku [...] został sporządzony operat pomiarowy nr [...], stanowiący podstawę wytyczenia granic działki i ich wyznaczenia na gruncie. Operat ten został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego. W sprawie nie ma zatem innego dokumentu ustalającego granice działki [...], poza wskazanym protokołem granicznym z [...] r., należącym do operatu pomiarowego [...]. To dane zawarte w tych dokumentach były podstawą dokonania wpisów, zarówno w księdze wieczystej, jak i w ewidencji gruntów. Ówcześnie powierzchnia działki została obliczona na [...] m2. Nie przyjmując na jakiejkolwiek podstawie zmian przebiegu granic przedmiotowej działki, powierzchnia ta została zmodyfikowana na [...] m2, poprzez wyliczenie jej w oparciu o współrzędne. Domagając się zmiany wpisu dotyczącego powierzchni, skarżący nie wykazywał zmian przebiegu granic działki, nie podnosił też zarzutów co do prawidłowości dokonanego obliczenia powierzchni z zastosowaniem określonych współrzędnych. Żądana i w ocenie skarżącego prawidłowa powierzchnia działki, określana zresztą z zastosowaniem równych technik w odmienny sposób ([...] m2, [...] m2, [...] m2) była uzasadniana z powołaniem się na orzeczenia i dokument oraz opinie, złożone w toku postępowania. Pole powierzchni działki ewidencyjnej, to zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jedna z danych ewidencyjnych, dotyczących działki. Granice działki podlegają numerycznemu opisowi, za pomocą współrzędnych punktów, określających przebieg punktów granicznych (§ 61). Zgodnie zaś z § 62 rozporządzenia, pole powierzchni działki oblicza się na podstawie tych współrzędnych, i określa w hektarach, z dokładnością do 0.0001. W sprawie nie doszło do ujawnienia nowego położenia granic i nowego ich oznaczenia numerycznego. W skardze skarżący podnosił, iż organy prowadzące ewidencję winny z urzędu uwzględniać wszystkie ujawnione sobie dane i dbać o aktualizację ewidencji. Jednakże warunkiem podjęcia przez organy takich działań, jest w przekonaniu Sądu, ocena istotności takich dokumentów dla możliwości przeprowadzenia wnioskowanych zmian. Organy obu instancji prawidłowo w ocenie Sądu odmówiły przyjęcia danych wynikających z powoływanego operatu [...], albowiem nie został on przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego, zatem nie może stanowić podstawy do weryfikowania przebiegu granic nieruchomości. Powody odmowy przyjęcia tego operatu do zasobu, nie wchodziły w zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Konieczność oparcia wyliczenia pow. działki na podstawie współrzędnych, uzasadnia też odmowę uwzględnienia w tym zakresie danych innego rodzaju, takich jak przeliczenia powierzchni wynikające z aktu własności ziemi, czy dane przyjęte przez sąd powszechny w postępowaniu zasiedzeniowym. W tej ostatniej kwestii należy przyznać racje organom administracji, że powierzchnia działki nr [...] podana w uzasadnieniu postanowienia wydanego w przedmiocie zasiedzenia, nie była ani przedmiotem ustaleń sądu, ani nie wynika z treści wydanego orzeczenia, które w merytoryczny sposób działki tej nie dotyczy. Mając na względzie podaną wyżej argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze 2m.), orzekł jak w sentencji. Sz.d