II SA/Ka 381/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Zespołu A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika małej retencji nr [...] "[...] " na rzece P. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, podając jako podstawę art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że zbiornik planowany jest do realizacji na terenie obszaru chronionego krajobrazu utworzonego na mocy Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] . nr [...] ), a zatem zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizującej cel publiczny, wymaga uzgodnienia z właściwym wojewodą. Budowa oraz utrzymywanie zbiorników oraz innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią jest bowiem celem publicznym, zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił Wojewodzie [...] wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizujących cel publiczny na terenach parku krajobrazowego lub obszarze chronionego krajobrazu z właściwym wojewodą został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3, poz. 21), która weszła w życie 2 lutego 2001 r., zaś zgodnie z jej art. 10 do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie zbiornika [...] w dniu [...] r., sprawa winna być rozpoznawana na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, a zgłoszony wniosek o wznowienie postępowania nie jest uzasadniony. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zespół A w K., podnosząc wydanie decyzji z naruszeniem art.149 § 2 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu zarzucono, że Burmistrz Miasta i Gminy przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wniesione odwołanie może być rozpoznawane jedynie wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie interesu prawnego odwołującego się w zakresie sprecyzowanym w odwołaniu. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści czy też być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ. W sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po dniu 1 października 2001 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizujących cel publiczny, zlokalizowanych na terenie obszaru chronionego krajobrazu, wymagane jest uzgodnienie z właściwym wojewodą. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Zespół A w K. ma legitymacją do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. do Sądu Administracyjnego wniósł Zespół A w K. Decyzji zarzucono wydanie z naruszeniem prawa, w szczególności art. 8,9,10,28-30 i 107 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż wadliwie organ przyjął brak interesu prawnego Zespołu A w prowadzonym postępowaniu. Zespół A działa zgodnie z zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . nr [...] ) i jest państwową jednostką budżetową, powołaną w celach wskazanych w § 2 powołanego zarządzenia. Do celów tych w szczególności należą: zachowanie oraz wzbogacanie cennych, występujących na terenie województwa zasobów przyrody, kultury i krajobrazu dla potrzeb rekreacji i nauki, stworzenie podstaw realizacji kompleksowego programu zrównoważonego rozwoju tych obszarów, ochrona i kształtowanie środowiska oraz gospodarki przestrzennej w obrębie poszczególnych parków krajobrazowych. Teren objęty projektowana inwestycją i stanowiący przedmiot decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu, znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu utworzonego na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] r. Teren ten pełni rolę otuliny Parku Krajobrazowego "[...] ". W związku z tym Zespół A ma przymiot strony w postępowaniu. Równocześnie skarżący ponowił zarzuty wobec decyzji organu I instancji zawarte w odwołaniu skierowanym do Kolegium, dotyczące naruszenia art. 149 § 2 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podając, iż rozpoznając odwołanie Zespołu A nie znaleziono podstaw do przyjęcia, że ma ona legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony. Z tego powodu umorzono postępowanie odwoławcze, nie poddając kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji. Oceniając legitymację skarżącego w postępowaniu Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie uzasadniają wniosku, aby Zespół A posiadał interes prawny w sprawie. Akceptując pojęcie interesu prawnego jako "publicznego prawa podmiotowego, rozumianego jako przyznane przez przepis prawa jednostce konkretne korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym", Kolegium stwierdziło, że nie mieści się ono w uprawnieniach i zadaniach organów administracji w zakresie ochrony przyrody określonych w art. 6,7 i 8 ustawy o ochronie przyrody. Przymiotu strony, uprawnionej do złożenia odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie nadają skarżącemu Zespołowi również zadania Dyrektora parku krajobrazowego, wymienione w art. 24a ust. 7 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Powstały w sprawie problem interesu prawnego Zespołu A został podniesiony na etapie odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Postępowania nadzwyczajne, jakim jest m. in. postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego, ma charakter zależny od postępowania zwykłego i pozostaje z nim w ścisłym związku. Zakres stron postępowania, będąc wyznaczany normami prawa materialnego, winien być ustalany z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie zwykłe, albowiem na poziomie tego postępowania analizowane są zagadnienia praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, konkretyzowane wydawanymi rozstrzygnięciami organów administracji. Nie jest zatem właściwe ani wystarczające, w przekonaniu Sądu, sprowadzenie zagadnienia legitymacji skarżącego, do kwestii jego kompetencji jako organu i przesłanki wznowienia postępowania. Postępowanie zaś, którego dotyczyła kwestia odmowy wznowienia, związane było z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowani terenu dla inwestycji położonej na obszarze krajobrazu chronionego. Inaczej mówiąc, ocena interesu prawnego w sprawie winna zostać przeprowadzona dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Zespół A jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 29 k.p.a., a zatem należy do kategorii podmiotów mogących być potencjalnie stroną w postępowaniu administracyjnym. Został on utworzony na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Zespołu A (Dz. Urz. Woj. [...] .nr [...] , poz. 1263), obowiązującego od [...] r., jako państwowa jednostka budżetowa. Podstawę funkcjonowania Zespołu stanowi także Statut, stanowiący załącznik do w/w zarządzenia Wojewody. Art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.), przewiduje tworzenie Zespołów A w celu zarządzania parkami krajobrazowymi. Zespoły te są jednostkami organizacyjnymi powołanymi do zarządzania parkami krajobrazowymi, wchodzącymi w ich skład. Parki krajobrazowe to jedna z form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, poddanie pod ochronę następuje poprzez tworzenie m. in. parków krajobrazowych (art. 13 ust. 1 pkt 3) i wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu (pkt 4). Ustawa o ochronie przyrody nakłada na organy zarządzające danym obszarem ochrony szereg obowiązków. W szczególności art. 13a ustawy przewiduje, że dla obszarów objętych formami ochrony określonymi w art. 13 ust. 1 pkt 1-3, sporządza się i realizuje plan ochrony, projekt tego planu sporządza m.in. organ zarządzający parkiem krajobrazowym. Ustalenia przyjęte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Zgodnie z art. 4 ustawy, cele ochrony przyrody są realizowane m. in. poprzez opracowywanie i wykonywanie planów ochrony określonych obszarów ochrony . Koordynacja i nadzór merytoryczny nad zadaniami z zakresu ochrony przyrody, krajobrazu oraz dóbr kultury realizowanymi na terenie poszczególnych parków należy do Zespołu A (§ 4 ust. II pkt 1 Statutu). Parki krajobrazowe są obszarami chronionymi ze względu na pewne wartości. Zespoły A, jako ich jednostki zarządzające, nie są wymienione jako organy ochrony przyrody w rozdziale 2 ustawy, stanowią jednak wyodrębnione jednostki organizacyjne, którym przepisy prawa, regulujące funkcjonowanie parków krajobrazowych i ich Zespołów, przyznają określone zadania. Pozostaje zatem do rozważenia, czy regulacje te umożliwiają przyjęcie, że Zespoły A w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu mogą mieć przymiot strony. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Zespół A, jako jednostka budżetowa, został powołany do ochrony i kształtowania środowiska oraz gospodarki przestrzennej w obrębie poszczególnych parków krajobrazowych, zgodnie z rozporządzeniem o ich powołaniu (§ 2 zarządzenia nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu A). Jakkolwiek zatem ustawa o ochronie przyrody nie nadaje tej jednostce zarządzającej statusu organu ochrony przyrody, nie może okoliczność ta stanowić o odmowie przyznania tej jednostce statusu strony w postępowaniu. Organem jest bowiem podmiot, który został wyposażony w uprawnienia do władczego rozstrzygania spraw i żądaniach stron. Za stronę zaś należy uznać każdego, kogo sfera praw i obowiązków, czyli interesu prawnego, danym rozstrzygnięciem zostanie naruszona. Prawa te i obowiązki nie muszą przy tym mieć charakteru prywatnego, indywidualnego, może też chodzić o przypadek uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. Zespół A, jako jednostka zarządzająca parkami krajobrazowymi, niewątpliwie ma wynikający z przepisów prawa, a zatem prawny, obowiązek podejmowania działań organizacyjnych, planistycznych, ochronnych, merytorycznych na terenie parku. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wpływają na sposób zagospodarowania danych obszarów i w efekcie oddziałują na sferę uprawnień przyznanych jednostkom zarządzającym parkami krajobrazowymi. Sfera ta nie wyczerpuje się bowiem tylko w dopuszczalnych prawnych formach działania, ale również ma swój wymiar ilościowy i merytoryczny. Sposób zagodospodarowania nieruchomości wchodzących w skład parku, ich oddziaływanie na otoczenie, zasięg immisji, określają sposób i zakres wykonywania kompetencji na terenie parków krajobrazowych przez jego jednostkę zarządzającą. Należy zatem przyjąć, że jako jednostka zarządzająca parkami krajobrazowymi, Zarząd parków ma interes prawny, wynikający z norm przyznających mu kompetencję do podejmowania działań organizacyjno-merytorycznych z zakresu ochrony przyrody, do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości leżącej na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody. Rozpoznając złożone odwołanie od decyzji o odmowie wznowienie postępowania Kolegium w pierwszej kolejności winno jednakże uwzględnić, że decyzję o odmowie wznowienie postępowania organ może wydać, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła strona. Decyzja taka nie może natomiast zostać wydana, gdy takiego wniosku nie złożono. Wszczęcie postępowania z urzędu winno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi, ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania. W razie ich wyniku negatywnego, organ nie wszczyna postępowania, a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął postępowanie, wydaje decyzję o jego umorzeniu. Wydanie w takiej sytuacji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania winno być uznane za podjęte z naruszeniem regulacji art. 149 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, oraz z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.