II SA/Ka 384/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent stażysta Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]. Na skutek interwencji Z. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wszczął postępowanie w sprawie oceny legalności wykonanych przez H. M. robót budowlanych na jej działce nr [...] w J. przy ulicy [...]. W toku tego postępowania postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku użytkowanego jako chlewnia z przeznaczeniem na łazienkę i ubikację, wykonywanych przez H. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na H. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej – w terminie do dnia [...] Organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu tej decyzji powołując się na wyniki oględzin stwierdził, że H. M. bez pozwolenia na budowę prowadzi roboty budowlane związane z przebudową części gospodarczej budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia sanitarne. Na dzień wstrzymania robót przebudowa znajdowała się na etapie stanu surowego z częściowo wykonaną więźbą bez pokrycia dachowego. Organ stwierdził następnie, że wykonanie nałożonych obowiązków umożliwi inwestorowi wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. W odwołaniu od tej decyzji Z. K., właściciel sąsiedniej działki, zarzucił, iż inwestor nie prowadzi robót polegających na przebudowie, lecz – po uprzedniej rozbiórce – wykonuje budowę. Na nowych fundamentach wykonano kondygnację budynku ze ściany dwuwarstwowej, całość zalano betonowym stropem, nad którym wykonano więźbę dachową. Zdaniem odwołującego organ winien zlikwidować samowolę budowlaną przez wydanie nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i wywiódł, że inwestor prowadził roboty budowlane związane z przebudową części gospodarczej budynku mieszkalnego poprzez wykonanie w istniejącej chlewni pomieszczeń sanitarnych ( łazienki i ubikacji ). Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego wyda zaś decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, z tym, że w razie niewykonania obowiązków zostanie wydana decyzja o zaniechaniu robót lub rozbiórce obiektu. W skardze do Sądu Z. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji z powodu niezgodności z prawem. Ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu skarżący zakwestionował ustalenia, iż H. M. prowadzi roboty budowlane polegające na przebudowie bądź rozbudowie budynku. W jego ocenie inwestor wykonuje roboty polegające na budowie od podstaw obiektu. Skoro doszło do samowoli budowlanej winna zostać wydana decyzja o nakazie rozbiórki. Skarżący dodał, że roboty wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną, wskazał również na uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w sąsiedztwie z H. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadnym okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepisy te mogły znaleźć zastosowanie w sytuacji stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach innych niż określone w art. 48. Zatem w sytuacji prowadzenia robót niebędących budową, tj. montażu, rozbiórce lub remoncie obiektu budowlanego. Likwidacja skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia mogła się odbyć jedynie przez zastosowanie środka, o którym mowa w art. 48. Wskazać przyjdzie, że w dacie orzekania przez organy, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także roboty polegające na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie oraz przebudowie obiektu budowlanego. Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że ustalenie charakteru wykonywanych robót budowlanych ma niezwykle istotne znaczenie dla właściwego ukierunkowania postępowania, a w konsekwencji do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęły organy, że zamierzeniem inwestycyjnym H. M. była przebudowa części budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. przy ulicy [...] . Dla inwestycji tej Wójt Gminy w J. w dniu [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a rozpoczęcie robót związanych z realizacją tej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 28 ustawy Prawo budowlane ). Skoro H. M. przystąpiła do robót bez pozwolenia, słusznie uznały organy, że dopuściła się samowoli budowlanej wymagającej przeciwdziałania ze strony organów nadzoru budowlanego. Jednakże nie można zaakceptować stanowiska organów, po przyjęciu, że inwestor wykonuje roboty budowlane polegające na przebudowie części obiektu, by istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia o wstrzymaniu robót, a następnie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności ( w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie ) narusza powołane normy. Zgodnie z tym co rozważono, stwierdzenie wykonywania robót polegających na przebudowie obiektu wykluczało uruchomienie procedury legalizacyjnej z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z zebranego zaś w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonywanych robót w żadnym wypadku nie można było potraktować jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 8 ustawy Prawo budowlane. Protokół oględzin z dnia [...] stwierdza bowiem, że inwestor w części inwentarskiej budynku wykonał "poszerzenie" fundamentów, na których wzniesiono ściany, nad nimi zaś strop, założono nową więźbę dachową. Mało precyzyjne stwierdzenia w protokole oględzin nie pozwalają na jednoznaczne określenie charakteru robót, w szczególności czy wykonane roboty stanowiły wykonywanie nowego obiektu po uprzedniej rozbiórce dotychczasowej części – jak twierdzi skarżący, czy też przebudowę połączoną z częściową odbudową względnie rozbudowę. Zagadnienie to w dacie orzekania przez organy nie miało znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy, skoro wykonane roboty nie stanowiły remontu, lecz budowę. Z przytoczonych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy, a zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji – także proceduralną normę art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Stwarza to podstawę do uchylenia obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchyleniu podlega również wydane w granicach rozpoznawanej sprawy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] jako naruszające przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem Sądu jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy ( art. 135 powołanej ustawy ). Rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ustawy ). O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż skarżący zwolniony był od kosztów sądowych, do czasu zaś zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o zasądzenie innych kosztów postępowania związanych z jego udziałem w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności ustali organ nadzoru budowlanego zakres i charakter wykonanych robót budowlanych. Ustalenia takie winny przede wszystkim wynikać z protokołu oględzin nieruchomości, w razie zaś sporu między stronami w tym zakresie organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające. Precyzyjne ustalenia co do zakresu i charakteru robót budowlanych umożliwią właściwe ukierunkowania postępowania przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Na marginesie jedynie zauważyć przyjdzie, że dla wyniku kontroli sądowej bez znaczenia pozostawał fakt, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym roboty budowlane polegające na przebudowie nie są traktowane jako budowa ( por. art. 3 pkt 6 i 7 ustawy ), skoro kontroli należało dokonać według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.