II SA/Ka 401/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie WSA Małgorzata Juzków Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Mariola Grąziowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K. /K./ na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u J. K. przewlekłego urazu akustycznego z poz.15 wykazu chorób zawodowych, załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 61, poz.364). W uzasadnieniu podał, że J. K. pracował w latach 1962-1977 w przedsiębiorstwie "A" w P. jako pomocnik i operator sprzętu ciężkiego (brak pomiarów hałasu) w latach 1977-1980 w "B" w Ż. jako operator sprzętu ciężkiego, gdzie hałas analogicznie do pracy na podobnym sprzęcie w innych zakładach pracy wynosił 86 dB, w latach 1980-1989 w "C" w M. jako maszynista koparki w hałasie 79-81 dB, w latach 1989-1993 w "D" w P. jako operator dźwigu oraz w latach 1993-1999 w "E" sc w B. jako operator koparki, żurawia samochodowego i kierowcy samochodu ciężarowego w warunkach zagrożenia hałasem 79-82dB. Orzeczeniem lekarskim Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. rozpoznano u zainteresowanego obustronny niedosłuch typu odbiorczego, jednak wobec braku narażenia na hałas ponadnormatywny od 1989 nie rozpoznano zawodowego uszkodzenia słuchu. Diagnozę tę potwierdził Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Organ nie stwierdził choroby zawodowej, gdyż nie została ona orzeczona. W odwołaniu od decyzji J. K. podniósł, że w orzeczeniach lekarskich stwierdzono u niego obustronny ubytek słuchu. Stwierdził, iż pracował przez 36 lat w warunkach występowania czynników wysoce szkodliwych dla zdrowia. Wskazał na niekonsekwencję organu co do przyjęcia okresów pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Uznał, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego dochodzenia epidemiologicznego z uwagi na różne dane dotyczące okresu narażenia na ponadnormatywny hałas. Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzja z dnia [...] r. nr [...] ponownie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłego urazu akustycznego u J. K.. Organ ustalił, że zainteresowany będąc zatrudniony kolejno w latach 1977-1980 w "B" w Ż. jako operator sprzętu ciężkiego -obsługa koparki [...] oraz w latach 1980-1989 w "C" w M. jako operator koparki [...] pracował w hałasie o poziomie 90dB. Ustalenia te potwierdziły pracę w hałasie ponadnormatywnym w latach 1962-1989. Jednakże organ nie stwierdził choroby zawodowej, bowiem nie została ona orzeczona przez uprawnione jednostki medyczne. W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, że organ inspekcji sanitarnej przyznał występujący u niego obustronny odbiorczy ubytek słuchu stwierdzony w orzeczeniach lekarskich. Uznał również 26 letni okres pracy tj. od 1962 do 1989 r. w warunkach ponadnormatywnego hałasu jak również dziesięcioletni okres pracy tj. w latach 1989-1999 w hałasie 79-82dB, a więc na poziomie wysoce zbliżonym do granicy dopuszczalnych norm. Wobec tego zdaniem odwołującego się nie stwierdzenie u niego choroby zawodowej stanowi rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych i jest dla niego krzywdzące. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] r nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że w związku ze złożonym odwołaniem oraz weryfikacją dotyczącą narażenia zawodowego organ odwoławczy zwrócił się o ponowne badanie konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Przeprowadzone w dniu [...] r. badanie wykazało niedosłuch obustronnie odbiorczy. Jako przyczynę nierozpoznania choroby zawodowej wskazano na stopień obniżenia czułości słuchu ucha lepiej słyszącego, który nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu. Wskazano, że nowe dane dotyczące narażenia na hałas nie upoważniają do zmiany orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych organ nie zalazł podstaw do uwzględnienia odwołania J. K.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucił, że organ odwoławczy pomimo przyznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wystąpiły przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej tj. upośledzenie narządu słuchu, 26 letni okres narażenia na ponadnormatywny hałas oraz 10-letni okres pracy w warunkach wysoce zbliżonych do ponadnormatywnego hałasu, wbrew przepisom rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie stwierdził u niego choroby zawodowej. Podniósł, że pogląd organu, iż do oceny wystąpienia choroby zawodowej należało ograniczyć się do analizy ostatnich dziesięciu lat pracy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stwierdził, że pomimo, iż w kolejnych badaniach stwierdzano u niego poprawę słuchu nie odczuwa takiej poprawy i jest zmuszony do posługiwania się aparatem słuchowym. Ze względu na stan słuchu lekarz odmówił mu wydania świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do wykonywania zawodu kierowcy i operatora ciężkiego sprzętu. Zwrócił się jednocześnie o skierowanie go na specjalistyczne badania przez inny ośrodek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wobec jednoznacznego stanowiska wypowiadających się w sprawie placówek medycznych, iż u skarżącego nie występuje choroba zawodowa nie było podstaw do zmiany decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważało się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydowało więc zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej przyjęły, że skarżący w latach 1962-1989 pracując w różnych przedsiębiorstwach na stanowiskach operatora sprzętu ciężkiego był narażony na ponadnormatywny hałas o poziomie do 90 dB. W tym okresie świadczył pracę w warunkach narażających na utratę słuchu. Nie jest więc okolicznością sporną fakt świadczenia przez skarżącego pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających ryzyko powstania schorzenia określonego pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Organy nie przyjęły natomiast narażenia na ponadnormatywny hałas w latach 1989-1999, gdy skarżący był zatrudniony w "D" w P. oraz w "E" sc w B., gdzie pracował jako operator sprzętu ciężkiego oraz kierowca samochodu ciężarowego. Organ I instancji dokonując oceny zagrożenia na tych stanowiskach pracy przyjął wyniki pomiarów poziomu hałasu znajdujących się w MSSE T. wykonanych w innych zakładach posiadających podobny sprzęt. Jednakże organ wcześniej nie przeprowadził oceny stanowisk pracy w wyżej wymienionych zakładach zatrudniających skarżącego, nie ustalił na jakim sprzęcie skarżący pracował (rodzaj, stopień zużycia). Z akt sprawy nie wynika by zostało przeprowadzone dochodzenia epidemiologiczne w środowisku pracy w spornym okresie. W ocenie Sądu materiał został zebrany w sposób dowolny i przypadkowy. Pomiary hałasu można bowiem uznać za rzetelne jedynie wówczas, o ile są wykonane na konkretnym stanowisku pracy, identycznym lub zbliżonym do stanowiska zajmowanego przez zainteresowaną w sprawie osobę, w tym przypadku skarżącego. Z protokołu przesłuchania J. K. z dnia [...] r. wynika, że obsługiwał on koparkę typu [...], zaś w materiałach porównawczych brak wyników pomiarów dotyczących tego typu sprzętu. Są natomiast wyniki badań innego typu koparek [...] czy [...], które wskazują na emisję poziomu hałasu w granicach 86-95dB, a więc przekraczający dopuszczalne normy. W związku z czym albo materiał dowodowy nie mógł stanowić dostatecznej podstawy do oceny narażenia na stanowiskach pracy w spornym okresie, albo nie dokonano właściwej oceny tego materiału. Należy również wskazać, iż organy wykluczając pracę w narażeniu na ponadnormatywny hałas w okresie od 1989 do 1999 uznały jednocześnie legitymację do uczestnictwa w tym postępowaniu Spółki "E", w której skarżący był zatrudniony od 1993 do 1999 r., jako ostatni zakład pracy, gdzie był on narażony na działanie czynnika wywołującego chorobę zawodową zgodnie z § 10 ust 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (w aktach brak dowodu doręczenia decyzji). Kolejnym z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach. Biegli lekarze Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] r. rozpoznali u skarżącego niedosłuch typu odbiorczego, obustronny o poziomie UP [...]dB, UL [...]dB. Wniosek o nierozpoznanie choroby zawodowej uzasadnili brakiem narażenia na hałas ponadnormatywny od 1989 r. W wyniku ponownych badań lekarskich przeprowadzonych przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. również rozpoznano niedosłuch obustronny odbiorczy (UP - [...]dB, UL [...]dB) stwierdzając, że stan narządu słuchu ucha lepiej słyszącego, oraz brak przekroczeń norm higienicznych natężenia hałasu w środowisku pracy nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W kolejnym orzeczeniu tegoż Instytutu ponownie stwierdzono niedosłuch obustronnie odbiorczy ( UP-[...], UL-[...] z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek). Zdaniem biegłych stopień obniżenia czułości słuchu ucha lepiej słyszącego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzeczenia lekarskie placówek medycznych wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego (art. 84 ust.1 kpa). Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Kompetencja jednostek diagnostycznych obejmuje jedynie rozpoznanie schorzenia i jego przyczyn. O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje natomiast organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego przede wszystkim dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek diagnostycznych. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na stopień ubytku słuchu, oraz braku narażenia na hałas. Ocena ta dla organu inspekcji sanitarnej nie miała charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Organ ten winien był mieć na uwadze, że "choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym, a nie medycznym i do jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie uszkodzenia słuchu pozostające w związku przyczynowym ze szkodliwymi warunkami pracy. Z prawnego punktu widzenia przedmiotem oceny organu jest to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz.15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego ( por. min. wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt. III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000r.Sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. W ocenie Sądu odmienne rozstrzygnięcie mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny w toku postępowania nie wykazano. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, iż w sprawie występują wszelkie podstawy do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Organ odmawiając uznania choroby zawodowej u skarżącego nie uzasadnił dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym schorzeniem (uszkodzeniem słuchu) i stwierdzonym narażaniem na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy. W tym stanie rzeczy wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa decyzje organów I i II instancji nie mogły się ostać. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz naruszających przepisy postępowania administracyjnego. W dalszym postępowaniu należy w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. Organ uwzględni fakt, że stopień ubytku słuchu nie jest elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczającym jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu (obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego) narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim jest hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Organ jednoznacznie ustali wielkości narażenia na hałas w miejscu pracy skarżącego w okresie od 1989 do 1999 r., a tym samym ustali zakład pracy, w którym skarżący był ostatnio narażony na działanie czynnika szkodliwego wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową. Zakład ten bowiem legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej, co wynika z § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 28 kpa z tym, że ustalenie to nie może być zawarte w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie organów inspekcji sanitarnej sprowadza się bowiem wyłącznie do stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie zaś do wskazania zakładu pracy "odpowiedzialnego" za powstanie tej choroby. Organ ten będzie miał również na uwadze art. 10 kpa. Ustaleń faktycznych dokona organ na podstawie prawidłowo ocenionych dowodów zebranych w sprawie, uznając za przesądzoną okoliczność, iż skarżący pracował w warunkach narażenia na działanie ponadnormatywnego hałasu do 1989 r., oraz że występujący u niego ubytek słuchu ma charakter odbiorczy w obu uszach. Na marginesie wyjaśnić należy, że upływ znacznego okresu czasu od ustania narażenia na czynnik szkodliwy nie wyklucza związku przyczynowego między warunkami pracy a stwierdzonym schorzeniem wyrok SN z dnia 7 czerwca 1995 r., sygn. akt II PRN 4/95, OSNAP 1996/3/44). Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132, poz.1115) Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.