II SA/Ka 420/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Adam Mikusiński Szczepan Prax Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega w całości wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art.6 pkt 6 lit.b i art.37j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2001 r. Dz.U. Nr 6, poz.56 ze zm.) z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B. odmówiono przyznania M. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy nie spełniał warunków z art.37j ust.1 cyt. ustawy, gdyż nie udokumentował wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. Przyznanie prawa do zasiłku będzie możliwe, zgodnie z art.37l ust.2 w momencie spełnienia wszystkich wymaganych warunków. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzucił, że jest ona krzywdząca. Wyjaśnił, że posiada okres zatrudnienia uprawniający do przyznania zasiłku przedemerytalnego, w tym ilość lat wymaganych ustawą z tytułu pracy w tzw. warunkach szczególnych. Zakład pracy, w którym wykonywał tego rodzaju pracę został zlikwidowany, a Wojewoda B. był organem założycielskim tego zakładu. Wyjaśnił, że do organu I instancji przedłożył pismo Wojewody Ś. potwierdzające powyższe okoliczności. Zarzucił, że organ I instancji dokumentu tego nie uwzględnił. Nadto nie pouczył go o możliwości wykazania w/w okoliczności zeznaniami świadków. Powołał przy tym wyrok NSA z dnia 21.12.2000 r. (sygn. II SA/Ka 504/99), którego odpis załączył do odwołania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody Ś. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że M. P. został zarejestrowany w PUP w dniu [...] r. Na podstawie przedłożonych w dniu rejestracji dokumentów organ I instancji ustalił, że wnioskodawca posiada okres uprawniający do zasiłku w wymiarze [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. Wnioskodawca przedłożył do akt zaświadczenie Wojewody Ś. wydane w oparciu o świadectwa pracy sporządzone przez Przedsiębiorstwo A w B.-B. i Przedsiębiorstwo B w U., stwierdzające, iż wykonywanie prac na stanowiskach [...] i [...] w w/w firmach jest równoznaczne z wykonywaniem prac w szczególnych warunkach. Ostatnio w okresie od [...] r. do [...] r. wnioskodawca był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w Przedsiębiorstwie C w B.-B. Przywołując treść art.37j ust.1 i 37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przesłanki powyższych uregulowań prawnych nie zostały spełnione w tej sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że strona w dniu rejestracji udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący ponad [...] lat, jednak nie udokumentowała we właściwy sposób co najmniej 15 lat pracy w warunkach szczególnych, gdyż przedłożone zaświadczenie z dnia [...] r. nie jest dokumentem potwierdzającym wykonywanie pracy w warunkach szczególnych w rozumieniu art.37j ust.1a ustawy. M. P. na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uznania, że zaświadczenie Wojewody Ś. z dnia [...] r. potwierdza wykonywanie przez niego pracy w warunkach szkodliwych, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że w okresie od [...] r. do [...] r. wykonywał pracę [...] oraz [...], które są w przepisach uznane za pracę wykonywaną w warunkach szkodliwych i w szczególnym charakterze. Na uzasadnienie zarzutów przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko zawarte uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zarzutów skargi wywiódł, że okresy pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze stwierdza na podstawie posiadanej dokumentacji zakład pracy, a stwierdzenie to powinno się znaleźć w świadectwie pracy lub w świadectwie wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Nadto potwierdzeniem w/w pracy może być prawomocne orzeczenie Sądu. Przedłożone do akt sprawy zaświadczenie Wojewody Ś. nie jest dokumentem o jakim mowa w art.37j ust.1a cyt. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.s.a. Stosownie do art.3 § 1 p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art.37j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz.514 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat dla mężczyzn lub wynoszący 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z dniem 12 września 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz.973), która w art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodała ust.1a w brzmieniu : "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust.1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Z powyższej regulacji wynika zatem, że w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku przedemerytalnego okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze były uwzględnione bądź na podstawie przedłożenia przez zainteresowaną osobę odpowiedniej dokumentacji bądź też prawomocnego orzeczenia Sądu. Oznacza to, że w sytuacji gdy osoba zainteresowana ubieganiem się o przyznanie tzw. zasiłku przedemerytalnego nie dysponowała odpowiednią do tego celu "odpowiednią dokumentacją" na podstawie której możliwe było stwierdzenie posiadania przez nią wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach mogła ona na ogólnych zasadach wystąpić do właściwego sądu z powództwem o ustalenie w trybie art.189 kpc w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie (por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r., sygn.akt III KKO 02/02, opubl. OSNP 2003/14/345). W sprawie jest bezsporne, że skarżący zarejestrował się w dniu [...] r., czyli w dacie, gdy obowiązywała regulacja zawarta w art.37j ust.1a cyt. ustawy. Z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji wynikało, że udokumentował on okres uprawniający do zasiłku wynoszący ponad [...] lat. Świadectwo pracy wystawione przez Przedsiębiorstwo A w B.-B. wskazuje, że skarżący w okresie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy od [...] r. do [...] r. zajmował stanowisko: [...] ([...]r. – [...] r.). Na stanowisku [...] skarżący był też zatrudniony w Przedsiębiorstwie Budowy B w U., co potwierdza świadectwo pracy z dnia [...] r. Okoliczności te wynikają także z zaświadczenia Wojewody Ś. z dnia [...] r. Zgodnie z wykazem A (dział VIII pkt 2 i dział XIV pkt 12) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz.43 ze zm.) praca kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony jak i prace przy spawaniu zostały zaliczone do prac w szczególnych warunkach. Bezspornym jest, że skarżący nie przedstawił świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach. W ocenie Sądu z brzmienia art.37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że przez "odpowiednią dokumentację, zgodną z wymogami określonymi w odrębnych przepisach" należy rozumieć świadectwo pracy w warunkach szczególnych wystawione według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust.2 rozporządzenia lub świadectwa pracy – w rozumieniu § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.02.1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Uprawnionym do wydania tego zaświadczenia w myśl przywołanych przepisów jest pracodawca. Zatem zaświadczenie Wojewody Ś. z dnia [...] r., na które powołuje się skarżący nie może być uznane za "odpowiednią dokumentację" w rozumieniu art.37j ust.1a cyt. ustawy. Aczkolwiek świadectwo pracy czy świadectwo pracy w warunkach szczególnych jest zaświadczeniem potwierdzającym określone fakty, to jednakże do jego wystawienia uprawnionym jest w myśl § 2 ust.2 cyt. rozporządzenia wyłącznie pracodawca. Wobec faktu, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 12.09.2001 r., a więc po wejściu w życie art.37j ust.1a cyt. ustawy organy orzekające nie były zobligowane do prowadzenia pełnego postępowania dowodowego w rozumieniu art.75 § 1 kpa co do okoliczności, że skarżący w wymaganym okresie wykonywał pracę w warunkach szczególnych (por. postanowienie SN z 20.12. 2001 r. sygn. III KKO 11/01, wyrok NSA SA/Sz 346/02, SA/Rz 612/02, wyrok z 28.03.2002 r. SA/Rz 1724/01, 7.11.2002 r.). Zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2000 r. (sygn.akt II SA/Ka 504/99, nie publ.) nie można uznać za aktualny na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżący złożył po wejściu w życie regulacji zawartej w art.37j ust.1a cyt. ustawy. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 maja 2002 r. (III PZP 6/02 opubl. OSNiPUS i SP z 2003/9/213) przyjął, że dodanie ust.1a w art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest postępowanie administracyjne przed starostą, a drugą prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego. To zaś oznacza, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, skoro skarżący nie mógł przedstawić świadectwa pracy w warunkach szczególnych o jakim mowa w § 2 ust.2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, organ orzekający zobowiązany był pouczyć skarżącego o treści art.37j ust.1a cyt. ustawy i ewentualnie wezwać skarżącego do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie w oparciu o art.189 kpc. W takiej sytuacji organ orzekający był zobligowany rozważyć zawieszenie postępowania w oparciu o art.97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art.100 § 1 kpa. Uchybienie powyższym regułom spowodowało prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 kpa oraz 9 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba dodać, że z treści "oświadczenia bezrobotnego" podpisanego przez skarżącego w dniu [...] r. tj. w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy nie wynika, aby został on pouczony o treści art.37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż treść tego oświadczenia sugerowałaby, że skarżący został jedynie pouczony o regulacjach dotyczących przyznania i utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Nadto, w ocenie Sądu, prawidłowa realizacja zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i 8 kpa, wymagała jednoznacznego udokumentowania w aktach administracyjnych, iż skarżący został prawidłowo pouczony o uprawnieniach wynikających z regulacji zawartej w art.37j ust.1a cyt. ustawy. Także organ odwoławczy nie miał na uwadze powyższej regulacji pomimo jednoznacznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 kpa, z treści którego to przepisu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Z przyczyn wyżej wskazanych należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.37j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7 i 8 kpa. Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy ...., ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz.U. Nr 154, poz.1793), który w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie osób nakazuje stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.s.a. Mając na uwadze treść art.152 p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja do prawomocności wyroku Sądu nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach sądowych wynika z art.200 i 209 p.s.a.