II SA/Ka 435/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...], a także Wojewody [...] z dnia [...] r,. nr [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów sądowych [...] zł / [...] zł./ Wyrokiem z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt SA/Ka 1560/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie podpiwniczenia i kontynuację budowy części nadziemnej budynku jako garaży dobudowanego do budynku mieszkalnego. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o dopuszczeniu do użytkowania samowolnie wybudowanego garażu dla samochodu osobowego na działce oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Nr [...] nałożono na inwestora – K. M. /M./ obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej garażu wraz z opinią techniczną oraz oceną wpływu na naturalne oświetlenie budynków na działkach sąsiednich. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w związku z czym organ nadzoru budowlanego przekazał organom administracji architektoniczno-budowlanej dokumentację inwentaryzacyjną wraz z pozostałymi załącznikami stwierdzając równocześnie, że obiekt nie narusza obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Prezydenta Miasta R. wybudowany garaż nie zacienia działki sąsiedniej w sposób naruszający przepisy budowlane, a jego odległość od granic działek sąsiednich jest zgodna z warunkami technicznymi. Okoliczności te, zdaniem organu przesądzają o dopuszczeniu przedmiotowego garażu do użytkowania. W odwołaniu od tej decyzji A. B. zarzucił jej sprzeczność z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1999r. sygn.akt II SA/Ka 1560/97 oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], które jak twierdzi odwołujący się nie zostały wykonane. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Prezydent Miasta powołał się w swojej decyzji na art.5, art.55, art.56, art.59 i art.103 Prawa budowlanego nie biorąc jednakże pod uwagę faktu popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej. Odwołujący się podniósł ponadto, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999r. nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku z czym prawidłowym w niniejszej sprawie było wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art.48 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 1999r. Sąd nakazał organom dokonanie analizy konieczności orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub w części. Wobec tego decyzja Prezydenta Miasta R. dopuszczająca do użytkowania samowolnie wybudowany garaż jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem prawa materialnego i pomija zalecenia Sądu zawarte w w/w wyroku. W skardze do Sądu K. M. zarzucił błędną interpretację zawartych w wyroku NSA zaleceń. Zdaniem skarżącego w wyroku wskazano na konieczność ustosunkowania się do merytorycznych i proceduralnych zarzutów odwołania oraz do rozważenia, czy nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki całości lub części samowolnie zrealizowanego obiektu. Złożona przez inwestora dokumentacja wykazująca, iż przedmiotowa inwestycja nie zacienia działki A. B. oraz że odległość od działek sąsiednich jest zgodna z przepisami przesądziły o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Inwestor wzniósł bowiem przedmiotowy garaż na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] i realizował swoją inwestycję zgodnie z tym pozwoleniem. Wobec tego wydana przez Wojewodę [...] decyzja musi być zostać uznana za błędną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raz jeszcze akcentując konieczność działania zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...] r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm./. Na mocy art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art,.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a./. Na mocy art.134 § 1 p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art.135 p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędna dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przedmiotem badania przez Sąd są nie tylko akty objęte skargą lecz również inne akty administracyjne, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy /por.J. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004r. str.200/. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt II SA/Ka 1560/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie i kontynuację budowy części nadziemnej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż organ błędnie przyjął, że istnieje możliwość zastosowania art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 ze zm./. Na organ II instancji nałożono obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania oraz rozważenia możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub w części. Na skutek orzeczenia Sądu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie artr.138 § 2 oraz art.83 ust.1 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. Tego rodzaju rozstrzygnięcie uznać należy za dotknięte wadą, która skutkować winna stwierdzeniem jej nieważności. Stosownie bowiem do treści art.83 ust.1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art.48, art.50, art.51, art.62 ust.3, art,.65, art.66, art.67 ust.1, art.68, art.69, art.70 ust.2, art.74, art.75 ust.1 pkt 3 lit. a/, art.76, art.78 oraz art.97 ust.1. W przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego orzekają z kolei organy administracji architektoniczno budowlanej /art.81 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego/. Uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi nadzoru budowlanego jest działaniem wychodzącym poza kompetencje przewidziane dla organów administracji architektoniczno budowlanej w Prawie budowlanym i stanowi podstawę do wzruszenia tej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja Wojewody [...] narusza bowiem przepisy dotyczące właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie mieści się w katalogu przewidzianych w art.138 kpa rozstrzygnięć /por. M.Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000r. str.895, B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2000r. str.661/. W następstwie tej decyzji w dniu [...] r. wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] na podstawie której nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia organowi inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych, oceny stanu technicznego garażu sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie oraz ocenę wpływu obiektu budowlanego na naturalne oświetlenie budynków na działkach sąsiednich. Należy przyjąć, że w tym zakresie również organ nadzoru budowlanego I instancji działał bez podstawy prawnej, skoro bez przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego wydane zostało rozstrzygnięcie administracyjne nakładające na stronę określonego rodzaju obowiązki. Organ nadzoru budowlanego w ogóle nie badał swojej właściwości, a priori przyjmując wadliwe rozstrzygnięcie Wojewody [...] z podstawą swojego działania. Sąd pragnie Wojewodzie [...] zwrócić uwagę, że przepis art.82 b ust.1 Prawa budowlanego stanowi, iż "organy administracji architektoniczno-budowlanej przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz zawiadamiają te organy o stwierdzonych nieprawidłowościach przy wykonywaniu robót budowlanych lub utrzymaniu obiektów budowlanych". Nie oznacza to wszakże, że organy administracji architektoniczno –budowlanej mogą mocą swoich rozstrzygnięć powodować kolizje w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż jest to niezgodne z przepisami dotyczącymi ich właściwości rzeczowej. Powstała sytuacja jest wynikiem błędnej interpretacji treści uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 23 czerwca 1999r. Sąd bowiem nie nakazał Wojewodzie [...] stwierdzić czy zachodzą, czy też nie przesłanki do rozbiórki obiektu budowlanego, lecz polecił zważyć, czy pod tym kątem sprawa nie powinna zostać zbadana przez właściwe organy. Stąd zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. sformułowanie "z uzasadnienia wyroku j. w. Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w przedmiotowej sprawie ponowne postępowanie administracyjne winno być prowadzone w celu ich ustalenia, czy zachodzą przesłanki do rozbiórki całego lub części samowolnie zrealizowanego obiektu" potraktować należy jako wyraz kompletnego niezrozumienia treści wyroku. W wyniku wydania wadliwej decyzji z dnia [...] r. całe dalsze postępowanie administracyjne, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. zostało dotknięte wadami, przesądzającymi o konieczności wyeliminowania wydanych w jego toku rozstrzygnięć. Wydając decyzję z dnia [...] r. Wojewoda [...] oparł ją o art.138 § 2 kpa, a sprawę przekazał do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. Po rozstrzygnięciu organ nadzoru budowlanego sprawa została przekazana Prezydentowi Miasta R. w celu rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie garażu samochodowego. Organ I instancji pozytywnie rozpatrzył wniosek i w dniu [...] r. nr [...] wydał decyzję pozwalającą użytkować przedmiotowy garaż. Tymczasem w świetle tego co zostało wyżej wskazane, decyzja ta została wydana w wyniku szeregu uchybień proceduralnych, które przesądziły o jej wadliwości. Również decyzja Wojewody [...] wydana na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. obarczona jest tymi uchybieniami, które skutkować muszą jej uchyleniem. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji winny uwzględnić fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] dopuszczającej do użytkowania podpiwniczenie garażu przyległego do budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz zezwalającej na kontynuację robót budowlanych części nadziemnej garażu przyległego do budynku mieszkalnego jak również odwołania od tej decyzji wniesionego przez A. B. Sąd zwraca bowiem uwagę, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu organy w sposób błędny określiły zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy, nie uwzględniając treści przywołanej wcześniej decyzji z dnia [...] r. Treść tej decyzji była wiążąca dla organów, które nie miały podstaw do samodzielnej modyfikacji przedmiotu postępowania. Ocenie właściwego organu administracji zostanie zatem poddana prawidłowość decyzji z dnia [...] r. przy uwzględnieniu podniesionych w odwołaniu zarzutów, jak również treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt II SA/Ka 1560/97. Sąd wskazuje również, że stosownie do treści art.55 Prawa budowlanego /tekst jednolity : Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zm./ w związku z art.83 tej ustawy zmianie uległa właściwość organów w niniejszej sprawie, a zatem winna ona zostać przekazana organowi właściwemu do jej rozpoznania na podstawie art.83 prawa budowlanego. Mając na względzie podniesione wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art.145 § 1 pkt 2 p.s.a w związku z art.135 p.s.a. W oparciu o art.152 p.s.a. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na podstawie art.55 ust.1 ustawy o NSA w związku z art.97 § 2 ustawy z 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę o ustroju sądów administracyjnych rozstrzygnięto o kosztach postępowania. S/G