II SA/Ka 442/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., powołując się na art. 47 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960.) odmówił zameldowania na pobyty stały E. D. i Ł. D. w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy jest możliwe przy spełnieniu dwóch warunków: pobytu w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, posiadania uprawnień do przebywania w lokalu. Następnie przypomniał, że w wnioskodawca oświadczył, iż od [...] 1999 r. zamieszkuje wraz z synem w budynku gospodarczym przystosowanym do zamieszkania. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są E. D. i inne osoby, które potwierdziły to, iż wnioskodawca wraz z synem zamieszkuje w budynku gospodarczym usytuowanym na tej nieruchomości. Organ I instancji stwierdził dalej, że budynek przystosowano do zamieszkania w wyniku samowoli budowlanej. Ostateczną decyzją administracyjną z [...] r. organ administracji budowlanej orzekł o rozbiórce spornego budynku, a wyrokiem z 21 grudnia 2001 r. NSA oddalił skargę E. D.-wyjaśnił l na końcu organ I instancji. W odwołaniu E. D. wniósł o uchylenie tej decyzji zarzucając naruszenie art. 52 ust.1, art. 64, art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyjaśnił, że waz z synem zostali pozbawieni prawa zagwarantowanego wskazanymi przepisami prawa. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 47 ust. 2, art. 50 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rejestracja zameldowania na pobyt stały uzależniona jest od tego, czy osoba przebywa w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie – art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, osoba, która przebywa w danej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Zameldowanie następuje pod oznaczonym adresem – w lokalu (pomieszczeniu). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. nr 236, poz. 1996), osoba wnioskująca o zameldowanie zgłasza dane do zameldowania poprzez wypełnienie i przedłożenie formularza zgłoszenia pobytu stałego. Potwierdzenie pobytu potwierdza wynajmujący, najemca, osoba której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Jeśli stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, organ administracji dokonuje ustaleń we własnym zakresie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy. Wskazane zasady mają zastosowanie w stosunku do lokali uznanych prawnie i faktycznie za mieszkalne. Natomiast w tej sprawie chodzi o lokal przeznaczony do rozbiórki, który powstał na skutek samowoli budowlanej. Wojewoda [...] stwierdził dalej, że wniosek o zameldowanie dotyczący budynku, który wzniesiono niezgodnie z prawem, nie może zostać uwzględniony, ponieważ działania sprzeczne z prawem nie korzystają z ochrony prawnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. D. powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2356/00 stwierdził, że lokal przywrócono do stanu poprzedniego tzn. nadano mu charakter mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego w K. Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2003 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że wskazana ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 240 , poz. 2052). W myśl art. 85 ostatnio cytowanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwie wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt. 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) utworzony został dla obszaru województwa śląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga E. D. zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w 2002 r.: "Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania." Prezydent Miasta C. ustalił niesporny stan faktyczny sprawy, który przedstawiał się następująco: Od [...] 1999 r. E. D. wraz z synem Ł. zajmowali budynek przystosowany do zamieszkiwania, usytuowany w C. przy ul. [...]. Jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości był między innymi skarżący. Pozostali współwłaściciele potwierdzili fakt zamieszkiwania pod wskazanym adresem E. D. i Ł. D.. Ponadto ustalono, że z naruszeniem prawa budowlanego do zamieszkiwania przystosowano budynek gospodarczy, który z mocy ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego podlega rozbiórce. Organ I instancji ustalił zatem prawidłowo, jaka norma obowiązywała dla potrzeb rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o zameldowanie na pobyt stały we wskazanym przez niego miejscu. Uznał również za udowodniony fakt pobytu stałego, czyli zamieszkania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Nie ustalił jednak wiążących konsekwencji prawnych odowodnionego faktu na podstawie stosowanej normy prawnej, odwołując się przy tym do treści ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego, która podlegała pozytywnej kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, organ I instancji wyraził pogląd, że wobec zaistnienia wątpliwości należało je rozstrzygnąć w trybie art. 47 ust. 2 ustawy poprzez wydanie decyzji. Wyraził zatem pogląd, że nie był obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu (art. 47 ust. 1). Na końcu, jako zasadniczy powód negatywnego rozstrzygnięcia wskazał niesprecyzowane przepisy prawa budowlanego oraz przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organ odwoławczy uzupełnił tę argumentację poprzez powołanie się dodatkowo na art. 10 ust. 1 i art. 9 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które stanowią, że osoba przebywająca w określonej miejscowości pod tym samym adresem, dłużej niż trzy doby obowiązana jest zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Zameldowanie następuje pod oznaczonym adresem. Następnie Wojewoda Śląski powołując się na § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999) przypomniał, iż dane do zameldowania zgłasza się poprzez wypełnienie odpowiedniego formularza, który w zakresie dotyczącym pobytu potwierdzają osoby wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ odwoławczy stwierdził, że te zasady stosuje się wyłącznie do lokali uznanych prawnie i faktycznie za mieszkalne. Wyraził również pogląd, że działania naruszające prawo nie mogą podlegać ochronie prawa. Z takim stanowiskiem organów ewidencyjnych nie można się zgodzić, a to dlatego, że jest ono sprzeczne z prawem. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 19 czerwca 2002 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ tak orzekł wyrokiem z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 Trybunał Konstytucyjny. Ten przepis nakazywał, aby osoba, która wnosiła o zameldowanie przedstawiła potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym miało nastąpić zameldowanie. Chociaż przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo wskazuje na istotę ewidencji ludności, która polega na gromadzeniu informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Tę istotę ustawodawca wyraził w art. 9 ust. 2 b, dodanym do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dniem 1 maja 2004 r. (na mocy art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U.04.93.887) zmieniającej tę ustawę), który stanowi, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Dodatkowo należy przy tym uwzględniać treść art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, który między innymi, wyraża zasadę wolności miejsca zamieszkania i pobytu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły art. 6 ust. 1, art. 9 b ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w ten sposób, że pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego uznania, że te przepisy mają zastosowanie do faktów uznanych za udowodnione – nie ustaliły prawnych konsekwencji zamieszkiwania skarżącego pod określonym adresem. Naruszenie prawa polegało również na tym, że dokonano nieuprawnionej oceny, iż przepisy dotyczące obowiązku meldunkowego mają zastosowanie tylko do lokali uznanych prawnie i faktycznie za mieszkalne. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie zawiera w tym zakresie własnych definicji, jak również nie odsyła do zastosowania innych ustaw, co oznacza, że zasadnicze znaczenie ma tutaj wykładnia gramatyczna przepisów oraz w razie konieczności zastosowanie innych zasad wykładni prawa. Organ odwoławczy wyraził również pogląd, że działania naruszające prawo (samowola budowlana) nie mogą podlegać ochronie prawa pomijając jednak przy tym konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Skoro żaden przepis ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie zawierał regulacji prawnej w tym zakresie, jak również odesłania do innych przepisów, brak było podstaw do zastosowania sankcji wobec strony postępowania administracyjnego. Na końcu, należy jeszcze raz przypomnieć, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, organy administracji meldunkowej winny tę wolę realizować niezależnie od stanu innych spraw administracyjnych z udziałem strony postępowania o zameldowanie. Odnosząc to spostrzeżenie do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ewentualne zameldowanie osoby w lokalu przeznaczonym do rozbiórki w żaden sposób nie godzi w powagę i skutki ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego. Tym bardziej wcześniejsze orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie legalności takiej decyzji nie może odnosić skutków w zakresie wydania w przyszłości innej decyzji administracyjnej, na podstawie innych przepisów prawa. Działania naruszające prawo nie podlegają ochronie prawa, co oznacza, że organy państwa w granicach obowiązującego prawa winny stosować środki przewidziane do eliminowania takich działań oraz ich skutków. W szczególności ma tutaj znaczenie szybka i sprawna egzekucja rozstrzygnięć ostatecznych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy.