II SA/Ka 447/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Sygn. akt 3 / II SA / Ka 447 / 02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1 i §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.) stwierdził u W. M. uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, tj. chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, z których wynikało, że pracując w latach 1971- 1996 w "B" w R., należącej do "A" S.A., jako [...] pod ziemią, W. M. pracował w warunkach narażenia na hałas wielkości 86-89 dB. Nadto o wynik badania przeprowadzonego przez lekarzy specjalistów z Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K., którzy rozpoznali u badanego obustronny niedosłuch typu odbiorczego, o poziomie-po odliczeniu ubytku fizjologicznego-w uchu prawym [...] dB a w uchu lewym [...] dB. Placówka ta rozpoznała chorobę zawodową narządu słuchu – przewlekły uraz akustyczny. Jak należy domniemywać, organ Inspekcji Sanitarnej nie wykluczył związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Odwołanie od decyzji wniósł pracodawca, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w uzasadnieniu. Zarzucił uchybienia proceduralne, w szczególności naruszenie art. 64 §1, art. 10 i art. 80 k.p.a. Podniósł, iż organ administracji nie zawiadomił Kopalni o wszczęciu postępowania i uniemożliwił jej wzięcie w nim udziału oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów. Zdaniem strony skarżącej, materiał dowodowy nie był wiarygodny, bo o ile nie było podstaw do kwestionowania narażenia W. M. na działanie hałasu, o tyle wątpliwości budziła wielkość stwierdzonego niedosłuchu. W tej materii organ oparł się o opinię, której metody badań wywołują zastrzeżenia. W konsekwencji wniesiono o przeprowadzenie ponownych badań przez inną placówkę medyczną, stosującą doskonalsze metody badawcze. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uwzględnił wniesione odwołanie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji orzekając o odmowie stwierdzenia u W. M. choroby zawodowej- uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały spełnione, wymagane prawem, przesłanki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej. Bezspornym jest, że W. M. pracował przez 25 lat w "B" w R, gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu i stwarzał ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Jednak uprawniona placówka diagnostyczna nie rozpoznała u niego choroby, która w przekonaniu organu miała podłoże zawodowe. W postępowaniu odwoławczym pracownik został skierowany na ponowne badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., która to placówka nie rozpoznała choroby zawodowej z uwagi na zbyt niską wielkość stwierdzonego obustronnego niedosłuchu odbiorczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. M. kwestionował legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i wniósł o jej uchylenie. Uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą i wydaną, przy błędnym przyjęcie, że rozpoznany u niego obustronny niedosłuch typu odbiorczego nie jest chorobą zawodową. W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w uzasadnieniu. Wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że z lekarskiego punktu widzenia stwierdzone u skarżącego zmiany chorobowe nie dawały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wyrokiem z dnia 21 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach sygn. akt II SA/ Ka 1264/99 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została wydana z naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, stanowiącego konsekwencję błędnej wykładni prawnego pojęcia choroby zawodowej- uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że jego orzeczenie ma charakter kasacyjny, a wyrażona w nim opinia prawna wiąże organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na zasadzie art. 138 § 1 ust.2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu u W. M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., która to jednostka drugiego szczebla, powoływana do wyjaśniania spraw spornych i wątpliwych rozpoznała niedosłuch odbiorczy obustronny. Nie rozpoznała choroby zawodowej, gdyż w jej ocenie obniżenie czułości słuchu u skarżącego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniające rozpoznanie choroby zawodowej. Stwierdziła, że audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie ma wpływu na sprawność jego organizmu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie spełnia wszystkie warunki ustawowe, aby rozpoznać u niego chorobę zawodową narządu słuchu. W odpowiedzi na skargę organ Inspekcji Sanitarnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba zawodowa dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z tą datą w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 3o sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Godzi się również przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jako sądy pierwszej instancji. Powołane są, stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej psa) do kontroli zgodności z prawem poddanych ich właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy przy ich wydaniu nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które uzasadnia wzruszenie zaskarżonych decyzji czy aktów. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art.134 §1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień, które motywowały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił obowiązującemu ówcześnie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowił, że ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę. Art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1271 z póź. zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, kierując W. M. na badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., chociaż formalnego postanowienia w tym zakresie nie wydał. Ten kierunek postępowania można by uznać za prawidłowy, gdyby wskazano inną placówkę diagnostyczną. Orzeczenie lekarski wydane [...] r jest tożsame w swej treści z orzeczeniem Instytutu z dnia [...] r. Nie rozpoznano u W. M. choroby zawodowej wyłącznie z powodu zbyt małego ubytku słuchu. Oznacza to, że wskazana placówka diagnostyczna, a w ślad za nią organ Inspekcji Sanitarnej bezpodstawnie wprowadziły do pojęcia choroby zawodowej"uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" dodatkowe pozaprawne kryterium, od spełnienia, którego uzależnione zostało rozpoznanie, a w konsekwencji stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazać ponownie przyjdzie, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, którego materialnoprawne przesłanki wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę pominął ponownie to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie badania lekarskiego i uzyskanie orzeczenia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej słuchu w oparciu o tożsame uzasadnienie jednostki orzekającej, które było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i w sytuacji, w której dotychczasowy materiał dowodowy nie był wiarygodny, nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych na tej opinii. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie omawiany dowód wymagał analizy i konsekwentnej oceny wiarygodności, stosownie do dyrektywy art. 80 k.p.a. i art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy a w szczególności dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne w rażący sposób naruszały art.30 ustawy o NSA oraz art.7 i 77 k.p.a w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na między czasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to również, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu i organ winien wydać decyzję o stwierdzeniu u W. M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.