II SA/Ka 452/02

Dnia 23 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA (del) Małgorzata Korycińska Sędzia NSA (del) Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: stażysta referent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska M. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., obejmującego obszar w granicach wyznaczonych ul. [...], ul. [...], ul. [...], potokiem [...] i granicą miasta. W § 5 tej uchwały ustalono przedmiot ustaleń tego planu, który miał obejmować m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] roku do dnia [...] roku, Zarząd Miasta M. zawiadomił w drodze ogłoszenia prasowego m.in. w "Gazecie A" nr [...] z dnia [...] roku. W dniu [...] roku, skarżąca wraz C.K. wniosła zarzut, w którym podała, iż nie zgadza się na nowo projektowaną drogę, albowiem będzie oddzielona drogami. Dodatkowo pismem z dnia [...] roku skarżąca zgłosiła "kategoryczny protest" w związku z planowanym projektem drogi, uzasadniając to stanowisko okolicznością, że projektowana droga znacznie pogorszy już i tak uciążliwe dla niej warunki związane z hałasem, emisją spalin, utrudnieniem w dojeździe do swoich użytków rolnych. Zaznaczyła ponadto, że projektowana droga przebiegać będzie przez jej posesję, na co nie wyraża zgody. Ze zbiorczego wykazu zarzutów wniesionych do projektu planu wynika, że Zarząd Miasta M. nie uwzględnił zarzutu J. K. Jak wynika z akt sprawy o terminie sesji Rady Miejskiej, podczas której rozpatrywane miały być zarzuty wniesione w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., skarżąca została powiadomiona pisemnie w dniu [...] roku. Sesja ta odbyła się w dniu [...] roku i podczas niej Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez J. K. Sygn.akt II S.A./Ka 452/02 Jako podstawę podjęcia uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tej uchwały, powołując się na art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, podniesiono, iż przedmiotowa ulica oznaczona symbolem K4L1/2, pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta M. i stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Wskazano dalej, że przebieg ulicy spełniającej wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz, że stanowi modyfikację przebiegu zawartego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, która to modyfikacja polega na zmniejszeniu szerokości linii rozgraniczających z 25m do 15m. W skardze na tę uchwałę J.K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowała stwierdzenie, jakoby projektowana ulica pozostawała w zgodzie z polityką komunikacyjną miasta, gdyż Zarząd Miasta nie przedstawił żadnego dokumentu określającego tą politykę. Podniosła, że zainteresowani mieszkańcy B. W. (której to dzielnicy dotyczy kwestionowany projekt planu zagospodarowania), a także Rada Sołecka wielokrotnie protestowali przeciwko zamiarom umieszczenia przedmiotowej drogi w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że tereny, do których ma prowadzić projektowana droga zostały przeznaczone w projekcie planu niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. tj. pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy we wszystkich wcześniejszych opracowaniach były przewidziane jako tereny chronione prawem ze względu na wartości przyrodnicze. Miał na nich powstać [...]. Skarżąca zarzuciła również, że powstanie drogi narusza jej indywidualne dobra, jakimi jest prawo własności oraz bezpieczeństwo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż w żaden sposób nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Gmina M. udzielała stronom wyjaśnień, zapewniła czynny udział w tym postępowaniu i spełniła wszystkie wymogi formalno-prawne wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, Rada wskazała, że projektowany Sygn.akt II S.A./Ka 452/02 przebieg ulicy stanowi rozwiązanie korzystniejsze w stosunku do zawartego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zmniejszenie w projekcie szerokości linii rozgraniczających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka niezbędna była szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia. Zapis projektu planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, powodując, iż jego prawa poprzez projekt planu zostały zmienione, uszczuplone lub zmodyfikowane. Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła również instytucję protestu, do wniesienia którego nie potrzebna była owa szczególna legitymacja prawna, obowiązkiem właściwych organów (Zarządu, a następnie Rady Miejskiej) było ustalenie, czy wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest legitymowany do wniesienia zarzutu, czy też tylko protestu. Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka, zarówno w przypadku protestów jak i zarzutów, podlegał on rozpoznaniu najpierw przez Zarząd, a następnie w sytuacji, gdy organ ten nie uwzględnił go, przez Radę Gminy, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie. Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut, to stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały w sprawie protestów. Sygn.akt II S.A./Ka 452/02 Dalszy wymóg odnoszący się do uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucającej zarzut dotyczył obowiązku jej doręczenia wnoszącemu zarzut wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nawiązując do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały, konstytuuje taką uchwałę na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i tak też skonstruowana została legitymacja prawna wnoszącego zarzut. Uzasadnienie faktyczne powinno więc przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w porównaniu z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które uszczupliły interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999 roku sygn. IV S.A. 1638/98, Rada Gminy odrzucając zarzut musi wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte z zarzucie. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza zatem radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do swojego rodzaju postępowania dowodowego, czy wyjaśniającego. Przenosząc te rozważania na grunt zaskarżonej uchwały wpierw należy stwierdzić, że skarżąca była podmiotem legitymowanym do wniesienia zarzutu. Z wyrysu bowiem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla terenu określonego jako B.W. wynika, że projektowana droga K4L1/2 ma przebiegać przez nieruchomość skarżącej. Niewątpliwym jest więc, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącej została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Z akt postępowania (uzupełnianych na żądanie Sądu) należy wnioskować, iż został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Nie sposób jednak ustalić, czy Zarząd Gminy zachował ustawowy termin do rozpatrzenia zarzutu. Sygn.akt II S.A./Ka 452/02 Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę, stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może się ona ostać. Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. Pominięto w niej zupełnie sytuację faktyczną skarżącej, nie porównano jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jej interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Nie rozważono w ogóle, czy istniała inna możliwość poprowadzenia projektowanej drogi i nie podano w zasadzie powodów, dla których zdecydowano się na taki jej przebieg. To, że projektowana droga spełnia parametry prawne przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne, nie stanowi argumentów w jakikolwiek sposób uzasadniających odrzucenie zarzutu. Tak skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne nie naprowadza ani powodów, dla których przyjęto kwestionowane ustalenia projektu planu, ani przyczyn, dla których przyjmując je uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej, czy też motywów, dla których nie można było uwzględnić jej zarzutu. Dodatkowo wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącej indywidualnego zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Obowiązek taki spoczywał na Burmistrzu Miasta M. w myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a), albowiem skarżąca winna była być zaliczona do tych właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Takie z kolei uchybienie powoduje nieważność uchwały po myśli art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Powyższe okoliczności stwarzają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę orzeczono w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały po myśli art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sygn.akt II S.A./Ka 452/02 O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, albowiem strona nie złożyła w tym zakresie stosownego wniosku, co na podstawie art. 210 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodowało utratę uprawnienia do żądania zwrotu kosztów postępowania.