II SA/Ka 453/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA del. Bonifacy Bronkowski asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J.W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana 2/zasądza od gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Uchwałą Rady Miasta M. nr [...], podjętą [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., leżącego w granicach wyznaczonych ul. B. – ul. G. – ul. P. – potokiem J. i granicą miasta. W § 5 uchwały określono przedmiot ustaleń planu, który m. in. obejmował przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o prawie składania wniosków do planu zostały ogłoszone w prasie lokalnej (Dziennik Zachodni z dnia 5 września 2000 r.) oraz poprzez obwieszczenie, termin składania wniosków zakreślono do [...] r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce w okresie od 1 października 2001 r. do 29 października 2001 r., zawiadomiono poprzez ogłoszenia w lokalnej prasie oraz w sposób zwyczajowy, z informacją o prawie składania protestów i zarzutów. Dnia [...] zarzut do projektu planu wnieśli małżonkowie J.W. i P.W., którzy podali, że nie zgadzają się na przebieg nowej drogi oznaczonej symbolem [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości nr [...] położonej przy ul. P. i zabudowanej domem jednorodzinnym. Podali, że przeprowadzenie drogi zgodnie z projektem planu ograniczy ich możliwości użytkowania działki. Zarzut, rozpatrzony przez Zarząd Miasta [...], nie został uwzględniony, w związku z czym poinformowano wnoszących zarzut o terminie sesji Rady Miejskiej, na której będzie on rozpatrywany. Na sesji w dniu [...] Rada Miejska M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...], którą rozpoznała i odrzuciła zarzut wniesiony przez J.W. do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. Jak wynika z wyjaśnień złożonych do protokołu na rozprawie w dniu 03 lutego 2004 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, nieruchomość nr [...] stanowi współwłasność J. i P. W. Rada Miejska uchwała z dnia [...] nr [...] rozpoznała i odrzuciła zarzut P.W., dotyczący przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wskazując na przynależność ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu do zadań własnych gminy, wskazano, że projektowana droga pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta oraz stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Odnosząc się do przebiegu drogi, Rada Miejska wskazała, że projektowany przebieg stanowi modyfikację przebiegu projektowanej drogi w aktualnie obowiązującym planie i w porównaniu do obowiązującego planu stanowi rozwiązanie korzystniejsze, ponieważ ustalono dla drogi szerokość w liniach rozgraniczających 15 m, podczas gdy aktualny plan przewiduje szerokość 25 m. Z treści uchwały nie wynika, aby ocena wpływu projektowanej drogi na sposób korzystania z własności, została zindywidualizowana i miała odniesienie do stanu faktycznego i prawnego działki skarżącej. W skardze na uchwałę, złożonej przez J.W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach dnia [...] skarżąca wskazała, nie precyzując tego zarzutu, na naruszenie art. 7,8,9,i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca podniosła, że przeprowadzenie drogi przez jej działkę uczyni ją bezwartościową dla celów mieszkaniowych. Powstanie drogi o opisanych parametrach uczyni z niej drogę o dużym natężeniu ruchu, wykorzystywaną jako skrót między ul. G. a osiedlem H., co naruszy interesy właściciela. Zanegowano również istnienie jakiegokolwiek dokumentu precyzującego politykę komunikacyjną gminy. Skarżąca podniosła także, że droga została zaplanowana wyłącznie w interesie nowych nabywców gruntów, przewidzianych uprzednio w strategii rozwoju jako przeznaczone na powstanie Parku Krajobrazowego [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Zarzuty naruszenia procedury administracyjnej uznano za bezzasadne, stwierdzając fakt wielokrotnego udzielania stronom wyjaśnień i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do przebiegu drogi podniesiono, że projektowany przebieg ulicy lokalnej [...] jest korzystniejszy od zawartego w aktualnie obowiązującym planie, z uwagi na zmniejszenie szerokości linii rozgraniczających. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w oparciu o znajdujący się w aktach wyrys z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla rejonu B., sporządzonego w skali 1:5000 ustalono, że nieruchomość skarżącej znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Krąg osób legitymowanych do wniesienia zarzutu wskazuje natomiast przepis art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłankami warunkującymi skuteczność wniesienia zarzutu są zatem: istnienie po stronie legitymowanego podmiotu interesu prawnego bądź uprawnienia oraz fakt ich naruszenia przez zapis w projekcie planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu sfery uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest właścicielką działki nr [...], leżącej w liniach rozgraniczających zaprojektowanej drogi o symbolu [...]. Niewątpliwe jest zatem, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącej została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała, skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów lub uprawnień, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać na relacje między postanowieniami projektu planu a sytuacją podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, jakkolwiek należy zauważyć, że naruszony został przez Zarząd Miasta miesięczny termin do jego rozpoznania przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że nie spełnia ona ustawowych wymogów wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. Uchwała nie zawiera bowiem tych treści indywidualizujących, które są konieczne dla uznania ją za zgodną z prawem. Pominięta została zupełnie sytuacja faktyczna skarżącej, jakkolwiek ustalono, że planowana droga przebiega w sąsiedztwie jej działki, to nie opisano tego przebiegu, nie wskazano jaki ma on wpływ na sferę uprawnień właściciela w możliwości korzystania z działki. Nie wyjaśniono również przyczyn odmowy uwzględnienia zarzutu, powołując się w tej kwestii ogólnie na politykę komunikacyjną miasta. Również w tym zakresie wyjaśnienie winno odnosić się do konkretnego układu komunikacyjnego i wskazywać konkretne argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. Uzasadnieniem dla odrzucenia zarzutu i uznania zgodności uchwały z prawem nie są również stwierdzenia, że projektowana droga spełnia parametry prawne, przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne. Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i "walorów", w tym w pkt 5, prawa własności, zaś art. 2 ust 1 ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawiających miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, lecz również do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut nie stanowi zarazem naruszenia porządku prawnego. Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają w dopuszczalny sposób prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności (por. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00, OSNP 2002/15/346). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła, że przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w formie zaprojektowanej ogranicza jej prawo własności, naruszenie to i jego ewentualna dopuszczalność winny zatem być przedmiotem analizy Rady Miejskiej i znaleźć swe odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach dnia [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r., Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Są Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono postanowiono zgodnie z treścią art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.