II SA/Ka 453/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Kopalni A S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o rozbiórkę obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł /[...]zł/. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej budowy światłowodowej linii telekomunikacyjnej GZE na terenie miasta Z. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 105 kpa. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...]r. organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie BEZEG GZE SA przystąpienia do robót budowlanych polegających na podwieszeniu przewodu światłowodowego ADSS powyżej istniejących przewodów roboczych linii, regulacji zwisów, naprawie bądź uzupełnieniu konstrukcji wsporczych na w/w trasie. Przyjęcie zgłoszenia nastąpiło w trybie art. 29 pkt 2 ust. 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z zm./ na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. Organ przyjmujący zgłoszenie nie nałożył na inwestora w oparciu o art. 30.1a w/w ustawy obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W piśmie informującym o przyjęciu zgłoszenia nie zawarto żadnych warunków świadczących o przyjęciu zgłoszenia w ograniczonym zakresie. Skoro więc roboty wykonywane są w oparciu o zgłoszenie, a więc zgodnie z Prawem budowlanym to brak jest przedmiotu postępowania i dlatego podlegało ono umorzeniu. W odwołaniu Kopalni A S.A. – właścicielka kilku działek /obręb B. – nr [...],[...],[...] i obręb M. – nr [...] objętych prowadzonymi robotami budowlanymi zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego – przed umorzeniem postępowania – zbadał jedynie zgodność prowadzonych prac z przyjętym zgłoszeniem prac remontowych. W ogóle nie dokonał oceny tych prac, które w myśl art. 3 Prawa budowlanego nie są remontem, a więc nie mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia przyjętego w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej się roboty objęte zgłoszeniem wymagały pozwolenia na budowę oraz legitymowania się przez inwestora tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgody na wejście w teren swoich nieruchomości skarżąca nigdy nie udzieliła. W związku z tym wniosła o wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do wykonanych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach podano, że sporne roboty są prowadzone w oparciu o zgłoszenie bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej zakwalifikował je jako remont napowietrznych sieci elektroenergetycznych prowadzonych po dotychczasowych trasach /art. 29 pkt 2 ust. 6 w związku z art. 30/. Doraźna kontrola, dokonana przez organ odwoławczy, w zakresie przedmiotowego zgłoszenia, nie wykazała nieprawidłowości co do kompletności dokumentów i ich autentyczności,. Prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie wyklucza zastosowanie do nich art. 48 Prawa budowlanego, a samo podwieszenie linii światłowodowej nad działkami skarżącego, wykonano przy pomocy wciągarki – bez faktycznego wejścia w teren Kopalni A Wobec wykonywania robót w oparciu i zgodnie z zgłoszeniem postępowanie w sprawie ich prowadzenia jest bezprzedmiotowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kopalnia A S.A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i dokonania kontroli postępowania Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z., w którym doszło do przyjęcia zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1a tego prawa, a nadto art. 7, 77 § 1 kpa. Wskazała, że organy orzekające poprzestały na ustaleniu, iż roboty prowadzone są w oparciu o zgłoszenie i nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej. Zarzuty te sprowadzały się do braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych i zakwalifikowania robót do remontu w sytuacji gdy w istocie ich wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Roboty te bowiem nie polegały jedynie na remoncie sieci elektroenergetycznej ale stanowiły budowę sieci telekomunikacyjnej. Podwieszony kabel światłowodowy, którego dotychczas nie było, nie będzie służył do obsługi linii wysokiego napięcia, jako że do tego potrzebne są maksymalnie dwa włókna światłowodowe, zaś do kabla wysokiego napięcia w przedmiotowej sprawie są podwieszane kable zawierające dwadzieścia cztery włókna światłowodowe, co przesądza o komercyjnym przeznaczeniu kabli. Skarżąca powoływała się także na opinię GINB z dnia [...]r. /załączona do akt/, z której wynika, że roboty polegające na montażu dodatkowych przewodów, a nie odtworzeniu stanu pierwotnego, nie mogą być uznane za remont, a ich prowadzenie wymaga pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zastosowanie przewodów dielektrycznych wynika z nowej technologii i służy optymalnemu działaniu systemu zabezpieczeń danej linii. Przewody te zastępują łącza wysokiej częstotliwości umiejscowione w przewodach roboczych linii wysokiego napięcia. Oznacza to, że zastosowanie tych przewodów spełnia wymogi art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i jest remontem. Sprawa naruszenia prawa własności skarżącej nie należy natomiast do kompetencji organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1.01.2004 r. i w związku z tym zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, dalej ustawa p.p.s.a. W sprawie jest poza sporem, iż do wykonywania robót budowlanych wyszczególnionych w zgłoszeniu z dnia [...]r., a obejmujących także podwieszenie na istniejących ciągach linii napowietrznych [...] kW przewodów światłowodowych, doszło po przyjęciu tego zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany w dniu [...]r. Ustalenie tego faktu, to jest wykonywania robót w oparciu o zgłoszenie, stało się podstawą umorzenia postępowania w sprawie przez organy obu instancji, które uznały, że zgłoszenie przesądza o realizacji robót zgodnie z Prawem budowlanym. Rozważania organu odwoławczego dotyczące klasyfikacji zgłoszonych robót do remontu lub budowy zostały zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc po zakończeniu postępowania zaskarżoną decyzją i nie mogą mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Ze względu na datę wydania przez organy orzekające zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 106, poz. 1126 z zm./ w brzmieniu obowiązującym przed jej zmianą ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można prowadzić jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. W artykule 30 wymieniono roboty budowlane, dla których wykonania ustawodawca przewidział obowiązek zgłoszenia, zamiast uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne wszczęte wskutek zgłoszenia jest kończone swoistą zgodą właściwego organu architektoniczno-budowlanego na przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót objętych zgłoszeniem, polegającą na nieskorzystaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia z prawa wniesienia sprzeciwu /art. 30 ust. 2/ na rozpoczęcie zamierzonej działalności budowlanej. Oznacza to, że uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu lub akceptacji zgłoszenia skierowanej jedynie do inwestora /jak to miało miejsce w niniejszej sprawie/, a więc brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych służących w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że strona niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji robót objętych zgłoszeniem nie ma żadnej możliwości przeciwdziałania tym robotom, a organowi nadzoru budowlanego nie przysługują żadne środki – w stosunku do takich robót budowlanych – wynikające z Prawa budowlanego. W takim przypadku stronie przysługuje prawo żądania zastosowania w sprawie art. 50 w razie wykazania okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3 tego artykułu, a w następstwie środków z art. 51. Z kolei organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w zakresie uregulowanym powyższymi przepisami. Skarżąca w pismach kierowanych do organu I instancji z [...]r., na rozprawie w dniu [...]r. oraz w piśmie z dnia [...]r. wnosiła o wstrzymanie prowadzonych robót właśnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podając, że roboty te naruszają przepisy. Ich prowadzenie bowiem wymagało pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia oraz dysponowania przez inwestora terenem dla celów budowlanych. Umorzenie postępowania w sprawie – jedynie po stwierdzeniu, że sporne roboty prowadzone są w oparciu o zgłoszenie – nastąpiło więc z naruszeniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prowadzenie określonych robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza bowiem jedynie co do zasady ustalenie, że roboty te zostały przeprowadzone w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r./, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę /wyrok NSA z 28.04.2004 r. OSK 108/04, ONSA i WSA 1/2004 p. 26/. W kontekście powołanego wyżej orzeczenia NSA organ prowadzący sprawę powinien ocenić korespondencję między stronami poprzedzającą dokonanie zgłoszenia, z której jednoznacznie wynika brak zgody skarżącej na zamierzone roboty, a która została dołączona do akt administracyjnych. Prowadząc ponowne postępowanie organy nadzoru budowlanego powinny ustalić czy sporne prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę czy też zgłoszenie i w tym zakresie ustosunkować się do twierdzeń skarżącej, iż do obsługi linii wysokiego napięcia potrzebne są tylko dwa włókna światłowodowe /co mogłoby być potraktowane jako remont z zastosowaniem nowych technologii/, natomiast podwieszenie 24 takich włókien jest budową sieci telekomunikacyjnej o przeznaczeniu komercyjnym. Nadto Sąd pragnie także zwrócić uwagę organom orzekającym, iż zgodnie z art. 143 kc w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, co nie uchybia przepisom regulującym prawo do wód. Niewątpliwie więc do właściciela gruntu należy prawo do decydowania o przestrzeni znajdującej się nad jego gruntem, co najmniej do wysokości ograniczonej gospodarczym wykorzystaniem. Postępowanie powinno być w dalszym ciągu prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/ oraz ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. nr 93, poz. 888/. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 p.p.s.a.