II SA/Ka 454/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA del. Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia NSA del. Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi P.W. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana 2. zasądza od Rady Miejskiej M. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania 10 zł /dziesięć/. Rada Miejska w M. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. wyznaczonego ulicami: B., P. oraz potokiem J. i granicą miasta. Projekt miejscowego planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od 1.10.2001 r. do 29.10.2001 r. W dniu [...] pan P.W. złożył zarzut do tego projektu /uzupełniony następnie pismem z dnia [...], wykaz zarzutów/. W zarzucie pan P.W. sprzeciwił sie przebiegowi projektowanej nowej drogi, oznaczonej w projekcie symbolem [...] w pobliżu jego działki nr [...]. Podał, że na działce tej rozpoczął, w oparciu o pozwolenie na budowę, w [...] r. realizację domu jednorodzinnego. Nikt go wtedy nie poinformował o przebiegu projektowanej drogi zbiorczej, a obecnie droga ma przebiegać pod oknami nowo budowanego domu. Zdaniem składającego zarzut projektowana droga ograniczy możliwości użytkowania działki nr [...] i dlatego domaga się "pozostawienia zapisu drogi w formie jaka istniała i istnieje do dnia dzisiejszego". Zarząd, który nie uwzględnił powyższego zarzutu przedstawił go Radzie Miejskiej do rozpatrzenia. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w M. powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591/ oraz art. 24 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 r. z zm./ i ustawę z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. nr 71 z 2000 r., poz. 838 z zm./, a także rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43, poz. 430 z zm./ odrzuciła zarzut pana P.W. do projektu planu dla terenu przeznaczonego pod ulicę lokalną, określonego w ustaleniach projektu symbolem [...]. W uzasadnieniu powołano się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy i stwierdzono, że ulica [...] pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną oraz komunikacyjną gminy stanowiąc niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Ślad projektowanej drogi spełnia wymogi ustawy o drogach publicznych i powołanego – na wstępie uchwały rozporządzenia z 2.03.1999 r. Przebieg drogi stanowi modyfikację przebiegu zawartego w dotychczas obowiązującym planie i jest rozwiązaniem korzystniejszym, ponieważ projektowana droga posiada w liniach rozgraniczających 15 m, a droga w planie dotychczasowym – 25 m w liniach rozgraniczających. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pan P.W. zarzucił, iż uchwała z [...] została podjęta z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 kpa, jest też sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Nie wyjaśniono w niej na czym polega polityka komunikacyjna gminy i dlaczego projektowana droga jest niezbędna dla jej realizacji. Przede wszystkim wnoszący zarzut zakwestionował w ogóle potrzebę istnienia drogi [...] i wyraził sprzeciw, co do jej przebiegu po jego działce. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z przepisami kpa – art. 7, 8, 9 i 10 oraz udzielała stronom wszelkich wyjaśnień o czym świadczą dokumenty formalno-prawne postępowania planistycznego. Na rozprawie w dniu 3.02.2004 r. skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], która może być objęta liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi i podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. /t.j. Dz.U. nr 15, poz. 1389 z 1999 r. z zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały – zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, zaś o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę tą może zaskarżyć do sądu administracyjnego wnoszący zarzut, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia /art. 24 ust. 4/. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał interes prawny we wniesieniu zarzutu z uwagi na współwłasność działki [...] leżącej na terenie objętym zmianą planu, zarzut złożył i zachował termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy M., którą zarzut ten został odrzucony. W ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wynika z orzecznictwa NSA i SN /por. wyrok SN z 23.01.2003 r. III RN 26/02., wyrok NSA z 13.10.1999 r. IV SA 788/99/ rada gminy zobowiązana jest w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, w szczególności gdy dotyczy on naruszenia prawa własności, w sposób szczególnie wnikliwy i staranny wykazać wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania. Wymaga tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada ochrony własności /art. 2 i 21 Konstytucji/. Oznacza to, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 23.01.2003 r. sygn. akt III RN 26/02, że rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego /uprawnienia/ wnoszącego zarzut. Należy przy tym starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności nieruchomości, od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym lecz naruszają istotę tego prawa. Rada gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na przepisy i wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionym zarzutem do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym prawa własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych w decyzjach administracyjnych. Podkreślenia wymaga – w okolicznościach niniejszej sprawy – iż jeżeli ulica ma biec przez prywatną działkę to niezbędne jest przekonywujące wyjaśnienie przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu nie spełnia powyższych wymogów. Jej uzasadnienie w żaden sposób nie nawiązuje do sytuacji skarżącego i niczego nie wyjaśnia w zakresie stanu faktycznego sprawy. W uchwale nie określono usytuowania działki, będącej współwłasnością skarżącego, w stosunku do projektowanej drogi [...] w związku z czym nie wiadomo jaka część działki i czy w ogóle została objęta liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, czy też droga ta będzie jedynie przebiegać w sąsiedztwie tej działki. Nie podjęto także próby wykazania, że przyjęte rozwiązanie jest najkorzystniejsze z możliwych i dlaczego. Powołanie się na władztwo planistyczne gminy i jej politykę komunikacyjną – zresztą bez jej przedstawienia – oraz przepisy ustawy o drogach publicznych - nie wystarczają do uznania uchwały za zgodną z prawem. Dodatkowo należy wskazać, że także w bardzo oszczędnej odpowiedzi na skargę nie uzasadniono odrzucenia zarzutów, a nadto nie ustosunkowano się do zarzutu samej skargi: sprzeczności projektu ze studium. Niezasadne także zdaniem Sądu jest odwołanie się do zachowania reguł art. 7, 8, 9 i 10 kpa w postępowaniu. Proces planistyczny reguluje bowiem w sposób całościowy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 18 ust. 2 przewiduje obowiązki organu gminy i środki dla zainteresowanych, które zapewniają im udział w procedurze planistycznej, a naruszenie tego trybu postępowania zabezpiecza sankcją nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozważania nie przesądzają kwestii czy zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu. Jednak brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważenia interesu skarżącego, musiał prowadzić do stwierdzenia, iż kwestionowana uchwała została podjęta dowolnie, bez należytego, wymaganego w świetle art. 24 ust. 3 uzasadnienia. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ oraz art. 152 i art. 200 w związku z art. 209 tej ustawy i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić należy, iż upływ roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, jako że skład orzekający nie podziela poglądu, by z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1591 z zm./, zachodziły podstawy do orzeczenia o niezgodności z prawem. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem regulację całościową, zaś uchwała o odrzuceniu zarzutu nie stanowi aktu ogólnego, lecz rozstrzyga sprawę indywidualną. Stąd też o treści orzeczenia przesądza art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/