II SA/Ka 466/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska /spr./ WSA Włodzimierz Kubik Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przejętej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] / [...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] prowadzone z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. U podstaw prawnych tej decyzji powołano art. 105 § 1 kpa, a w jej uzasadnieniu także art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm./. W motywach podano, iż jakkolwiek przedmiotowa nieruchomość stanowiła do 1950 r. własność ubezpieczalni społecznej, a obecnie jest własnością Skarbu Państwa, to pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, co czyni postępowanie o jej zwrot bezprzedmiotowym. Wnioskiem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił o uchylenie w trybie art. 154 kpa decyzji z dnia [...] r. Wniosek oparto i na "względach merytorycznych", które zdaniem wnioskującego, dotyczyły kwestionowania poglądu prawnego o naruszeniu praw osób trzecich, jak i na interesie społecznym opierającym się na zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cele związane z wykonywaniem obowiązków ustawowych. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wydanego z przywołaniem art. 154 kpa organ I instancji wykazywał, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że dotyczyło gruntu, którym Skarb Państwa już nie dysponuje, a tym samym "brak jest podstaw do uchylenia" decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych domagał się "zmiany lub uchylenia albo unieważnienia /w jakimkolwiek dopuszczalnym trybie/ bądź stwierdzenia bezzasadności umorzenia sprawy o zwrot prawa własności nieruchomości. W odrębnym piśmie z tej samej daty co odwołanie odwołujący wniósł "o orzeczenie, iż ZUS jako następcy prawnemu działających do 1950 r. ubezpieczalni społecznych przysługuje prawo własności" nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...]. W obu pismach ZUS wykazywał bezzasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości i powoływał argumentacje przemawiające za uwzględnieniem wniosku dotyczącego tego zwrotu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Analizując trafność decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego organ odwoławczy przyjął, iż rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, albowiem roszczenie oparte o art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie może być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym. W skardze Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił rozstrzygnięciu Wojewody [...] naruszenie art. 10 kpa oraz 7 i 77 § 1 kpa, a także obrazę przepisów prawa materialnego "poprzez nie podjęcie rozstrzygnięcia co do meritum wniosków". Wywody skargi jak i poprzedniego środka zaskarżenia /odwołania/ odnoszą się do decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Sąd administracyjny zważył co następuje: Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./ obowiązującym w dacie wniesienia skargi, a obecnie na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ poddana została decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 154 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który je wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Systemy weryfikacji decyzji ostatecznych oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw /art. 154 § 1 kpa/ odnosi się do decyzji prawidłowych pod względem prawnym bądź też dotkniętej wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności. Prowadząc postępowanie w oparciu o omawiany przepis organ musi zatem ustalić, czy wniosek strony dotyczy uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji prawidłowej prawnie bądź dotkniętej "drobnymi" wadami. Rozważyć musi równocześnie, czy przedmiotem wniosku jest decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw, bo tylko takich rozstrzygnięć ostatecznych wzruszenia domagać można się na podstawie art. 154 § 1 kpa. Następnie zobligowany jest ustalić, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa – w przeciwieństwie do postępowania głównego /rozpoznawczego/ - nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianę bądź uchyleniem przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Zakreślone w omawianym przepisie te dwie przesłanki niezależne są zatem od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy, stąd organ rozpoznający wniosek nie może odmówić uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa, z tego powodu, że objęta wnioskiem decyzja jest zgodna z prawem. To wszak ten przepis daje możliwość uchylenia zmiany decyzji ostatecznych zgodnych z prawem pod warunkiem, że taka weryfikacja wiąże się ze słusznym interesem strony bądź interesem społecznym. Przenosząc te rozważania na ustalony w sprawie stan faktyczny zważyć wpierw przyjdzie, iż skarżący zakład wystąpił z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej o umorzenie postępowania administracyjnego, przywołując jako podstawę wniosku art. 154 kpa. Organy obydwu instancji rozpoznając ten wniosek ograniczyły się do pogłębionej analizy przesłanek poprawności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmówiły jej uchylenia, uznając iż decyzja z dnia [...] r. odpowiada prawu, przy czym pogląd ten oparto na różnych przesłankach. Tymczasem przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest ponowna weryfikacja stanowiska organu wyrażonego w ostatecznej decyzji, lecz ustalenie, czy za zmianą bądź uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny bądź słuszny interes strony. Tych rozważań zabrakło w ogóle zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu jak i w poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta B., a odmowa uchylenia ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że decyzja ta jest zgodna z prawem narusza z przyczyn wyłożonych wcześniej art. 154 § 1 kpa. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania w ramach określonych w art. 154 § 1 kpa musiało skutkować uchyleniem zarówno decyzji Wojewody [...] jak i decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Natomiast bez wpływu na treść orzeczenia Sądu pozostają argumenty skargi i kolejnego pisma procesowego dotyczące wadliwości decyzji Prezydenta B. z dnia [...] r. Wywody tych pism wynikają z niezrozumienia istoty postępowania opartego o art. 154 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było rozpoznanie wniosku skarżącej złożonego na podstawie art. 154 § 1 kpa. W tym postępowaniu administracyjnym, którego granice wyznaczał wniosek, organ nie był uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości, lecz powinien ustalić, czy za uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie nadzwyczajne zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przewidziane w art. 154 § 1 kpa, nie zastępuje instytucji odwołania, a do tego jak się wydaje w efekcie zmierza skarżący zakład, a co istotniejsze, do tego również sprowadziły postępowanie organy administracji publicznej orzekające w trybie tegoż przepisu. Nie można było również w tym postępowaniu badać istnienia przesłanek do zastosowania wszelkich prawnie dopuszczalnie możliwych trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznej, jak tego domagano się w odwołaniu. Przedmiot postępowania administracyjnego w tym nadzwyczajnego, toczącego się z wniosku strony wyznacza ten wniosek. Przedmiotem tegoż postępowania powinno być, stosownie do wniosku, ustalenie istnienia przesłanek z art. 154 § 1 kpa. Jeżeli skarżący uważa, że decyzja umarzająca postępowanie obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, to powinien złożyć stosowny wniosek o jej stwierdzenie nieważności bądź wznowienie postępowania. Przy czym taki pogląd pozostaje w sprzeczności z żądaniem uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa, który to przepis, jak już podano odnosi się do decyzji poprawnych prawnie bądź posiadających niekwalifikowane wady. Ponownie rozpoznając sprawę po tym orzeczeniu Sądu Prezydent Miasta B. rozważy najpierw, czy nie należy wezwać skarżący zakład do sprecyzowania wniosku z dnia [...] r., a nade wszystko do złożenia oświadczenia, czy wniosek ten podtrzymuje. Z dniem [...] r. nastąpiła bowiem zmiana stanu prawnego, a to art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl dodanego ust. 3 tego przepisu /zmiana Dz.U. z 2002 r. Nr 241 poz. 2074/ stwierdzenie, że zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości /w tym wypadku ubezpieczalni społecznych dod. Sądu/ oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę. Wprowadzony przepis daje prawną możliwość ubiegania się skarżącej o zwrot nieruchomości w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ, a na przeszkodzie skorzystania z tej nowej regulacji prawnej nie stoi decyzja o umorzeniu postępowania, której uchylenia domagała się w tym postępowaniu. Odnosząc się jeszcze do żądań zawartych w piśmie procesowym skarżącej, a dotyczących "wskazania prawidłowego sfinalizowania niniejszej problematyki" po raz kolejny powtórzyć wypada, iż ocena prawna Sądu w tej sprawie dotyczy li tylko zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 154 kpa. Nie może natomiast dotyczyć istnienia przesłanek do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, czy też dopuszczalności wówczas drogi administracyjnej do dochodzenia praw wynikających z art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tę newralgiczną dla skarżącej kwestię, badałby Sąd wówczas, gdyby przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a tak wszak nie jest, gdyż ta decyzja nie była ani nawet poddana ponownemu rozpoznaniu i rozpatrzeniu przez organ odwoławczy i stała się ostateczna w organie I instancji. Próba obejścia zasady trwałości decyzji administracyjnej poprzez podważenie jej legalności w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się na podstawie art. 154 § 1 kpa jest niedopuszczalna. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 152 tej ustawy, a o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy. SJ/