II SA/Ka 467/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków,, Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./, Protokolant sekr. sądowy Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżona decyzję. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. na podstawie art. 1 pkt 2 i akt. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz §§ 1,7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 6, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Z. L. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu podał przebieg pracy zawodowej w/wym., a następnie wskazał, że Z. L. pracując w latach 1975 - 1984 w "A" w Z. na stanowisku mechanika spawacza był eksponowany na hałas o poziomach 77-103 dB. Również w latach 1985 - 1996 kiedy był zatrudniony w "B" w D. miał kontakt z hałasem urządzeń technologicznych o poziomach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu. Jednak nie można było wydać decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, gdyż w orzeczeniach lekarskich z dnia [...] r. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz z dnia [...] r. Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznano tej choroby. Od tej decyzji odwołał się Z. L.. Podniósł, że będąc zatrudniony w latach 1985-1996 jako spawacz [...] na wydziale [...] w "B" pracował w hali, gdzie w bliskiej odległości od jego stanowiska pracy znajdował się park maszynowy tj.: suwnice, dmuchawa ciepłego lub zmiennego powietrza, nożyce do cięcia blach, walcarki, szlifierki, piły do cięcia rur i inne, które to urządzenia powodowały duży hałas. Stwierdził, że hala ta nadal istnieje i wykonywane są tam te same prace w związku z czym należało sprawdzić poziom hałasu. Jednakże przed wydaniem orzeczeń lekarskich organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do przekroczeń NDN hałasu. Oparto się natomiast na dokumentacji sporządzonej przez pracodawcę, która "mija się z prawdą" w porównaniu ze złożonymi przez niego opisem przebiegu i warunków pracy. Podniósł, że dopiero po uzyskaniu orzeczenia Instytutu "kazano mu" dostarczyć świadectwa pracy, opis przebiegu pracy, wtedy również złożył wyjaśnienia do protokołu. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego stwierdził, że o chorobie zawodowej decyduje związek przyczynowy między schorzeniem, a warunkami pracy nie zaś jego rozmiar. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 pka utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż Z. L. pracował w latach 1967 - 1968 w "C" w K. jako monter, w 1970 - 1971 w "D" w O. jako monter, w 1971 - 1973 w "E" w B. jako maszynista [...], w 1973 - 1974 w "F" w K. jako ślusarz [...], 1975 - 1984 w "A" w Z. jako mechanik spawacz, oraz w latach 1985 - 1996 w "B" w D. jako spawacz [...], gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Uznał, że pracował on w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Podniósł, że odwołujący się był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Obie placówki diagnostyczne w konkluzjach swoich orzeczeń z dnia [...] r. oraz z [...] r. wykluczyły u w/wym. istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Według orzeczenia Instytutu badania audiometryczne wykazały przesunięcie progu słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie dające z lekarskiego punktu widzenia podstawy do rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Organ wyjaśnił, że z lekarskiego punktu widzenia obniżenie czułości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby, a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, który nie pociąga za sobą skutków zdrowotnych i społecznych. Uznał, że stwierdzony u Z. L. obustronny niedosłuch odbiorczy ze znaczną asymetrią słyszenia, oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym nie skutkujące socjalną niewydolnością słuchu (funkcje narządu słuchu - odbiór i rozumienie mowy jest zachowane), nie daje podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W konsekwencji wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych organ odwoławczy stwierdził, iż nie miał podstaw by uwzględnić odwołanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. L. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem. Przytaczając dotychczasowe argumenty podniósł, że pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, co zostało potwierdzone przez organ w zaskarżonej decyzji. Natomiast stwierdzony u niego ubytek słuchu jest skutkiem tej pracy i schorzenia to ma charakter choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, ze skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. NR 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej działalności sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważności bądź niezgodność z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważało się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydowało więc zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że skarżący w latach 1967 - 1996 pracował w różnych przedsiębiorstwach na stanowiskach montera, maszynisty [...], ślusarza [...], mechanika - spawacza i spawacza [...], gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, gdyż równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Należy zwrócić uwagę, że z akt nie wynika by dochodzenie epidemiologiczne zostało przeprowadzone w zakładach, w których skarżący pracował w okresie od 1967 do 1974 r. Z dochodzenia epidemiologicznego wynika natomiast, że w latach 1975 - 1984 skarżący pracując w "A" na stanowisku mechanika spawacza był narażony na hałas pochodzący z urządzeń produkcyjnych o poziomach 77 - 103 dB. Natomiast w "B" gdzie pracował w latach 1984 - 1996 na stanowisku spawacza - ślusarza [...], gdzie poziom hałasu wynosił na stanowisku spawacza 82 dB., na stanowisku ślusarza 80 - 81 dB. Ustalono nadto, że w sąsiedztwie tych stanowisk zajadowy się urządzenia technologiczne (młoty pneumatyczne, szlifierki) emitujące hałas o poziomie 83 - 88 dB. Skarżący jak słusznie przyjęły organy inspekcji sanitarnej obu instancji był eksponowany na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia narządu słuchu. Kolejnym z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne , o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z. L. poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach. Biegli lekarze Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. w orzeczeniu z dnia [...] r. rozpoznali u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o poziomie UP 38 dB, UL 29 dB. Wniosek o nierozpoznanie choroby zawodowej uzasadnił brakiem przekroczeń NDN hałasu na stanowisku pracy. W wyniku ponownych badań lekarskich przeprowadzonych przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. również rozpoznano niedosłuch obustronny odbiorczy (UP - 31 dB, UL 19 dB) stwierdzając, że wielkość ubytku słuchu ucha lepiej słyszącego nie powoduje upośledzenia funkcji organizmu w stopniu upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto wskazano, na brak potwierdzenia na hałas o przekroczonych NDN. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia epidemiologicznego w sprawie po wydaniu orzeczeń przez placówki lekarskie, dlatego sformułowanie przez placówkę I stopnia wnioski o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powodu braku narażenia na hałas, nie pozwalają na ich podzielenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzeczenia lekarskie placówek medycznych wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Kompetencja jednostki diagnostycznej obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje natomiast organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego przede wszystkim dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek diagnostycznych. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na stopień ubytku słuchu. Ocena ta dla organu inspekcji sanitarnej nie miała charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Ponadto wywody zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji są bezprzedmiotowe. Definicja choroby zawodowej nie określa, ani skutku zdrowotnego, ani społecznego, wreszcie wydolności socjalnej słuchu i tym podobnych pojęć, które stanowią jedynie ilustrację medycznego stanowiska organu. Organ ten winien był mieć na uwadze, że "choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym, a nie medycznym i do jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie uszkodzenia słuchu pozostające w związku przyczynowym ze szkodliwymi warunkami pracy. Z prawnego punktu widzenia przedmiotem oceny organu jest to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. min. wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Ponadto z obowiązujących w chwili orzekania przepisów nie wynika wymóg istnienia obustronnych symetrycznych ubytków słuchu. Stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego w obu uszach, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. W ocenie Sądu odmienne rozstrzygnięcie mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej przyczyny w toku postępowania nie wykazano. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, iż w sprawie występują wszelkie podstawy do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Organ odmawiający uznania choroby zawodowej u skarżącego nie uzasadnił dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym schorzeniem (uszkodzeniem słuchu) i stwierdzonym narażeniem na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz naruszających przepisy postępowania administracyjnego. W dalszym postępowaniu należy w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. W toku tego postępowania rzeczą organu odwoławczego będzie ocena zgromadzonych dowodów (wyników dochodzenia epidemiologicznego, opinii jednostek diagnostycznych, oraz wyjaśnień skarżącego) i dokonanie ustaleń faktycznych pozwalających wydanie decyzji, którą organ uzasadni zgodnie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.