II SA/Ka 475/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi F.M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. Po rozpatrzeniu odwołania A. M. i F. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r. powtórnie udzielił pozwolenia na budowę, zaś po rozpatrzeniu odwołania A. i F. M. decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jednakże wskutek skargi A. i F. M. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1997 r. sygn.akt SA/Ka 2420/95 uchylono decyzję organu odwoławczego. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę, kolejną decyzją z dnia [...]r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1999 r. sygn.akt II SA/Ka 1987/97. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku w sytuacji, gdy ustalono w sposób bezsporny, że inwestycja została rozpoczęta w dniu [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, budowa została praktycznie zakończona. Taki stan rzeczy winien prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w odrębnym postępowaniu winna zaś nastąpić likwidacja skutków samowoli budowlanej. Wyrażono przy tym pogląd, iż skoro postępowanie w stosunku do obiektu budowlanego w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym zostało wszczęte w dniu [...]r. (złożenie wniosku o pozwolenie na budowę), zatem zastosowanie winny znaleźć przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 1974 r., jak i przepisy wykonawcze, w tym rozp. Min. Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Dopiero po wykluczeniu okoliczności z art. 37 Prawa budowlanego i rozważeniu potrzeby nakazania zmian lub przeróbek, gdyby wykonana rozbudowa naruszała wymogi przepisów techniczno-budowlanych, możliwe będzie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego). Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarżących co do nierzetelności dokonanych w sprawie pomiarów odległości między budynkiem a granicą działek, gdyż przebieg linii granicznej wynika jednoznacznie z aktualnej mapy, pozostającej w zasobach geodezyjnych. Następnie w dniu [...]r. K. R. dokonał zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania, dołączając inwentaryzację obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...]r. przekazał dokumentację Urzędowi Miasta R. na podstawie art. 65 kpa celem rozstrzygnięcia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego co do braku podstaw do nakazania rozbiórki rozbudowanej części budynku i wydania nakazu zmian lub przeróbek w trybie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z up. Prezydenta R. na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), udzielono pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanej części budynku mieszkalnego na parceli nr [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wynik postępowania prowadzonego przez PINB w R., który to organ stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja rozbudowanej części budynku spełnia wymogi do legalizacji samowoli budowlanej, zaś samowolnie wykonana inwestycja nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma potrzeby nałożenia obowiązku w oparciu o przepisy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od decyzji A. M. i F. M. zarzucili, iż inwestor dopuścił się szeregu samowoli budowlanych, co doprowadziło do powstania monolitycznej bryły budowlanej w granicy. Ich zdaniem, w takim stanie zabudowę należało rozpatrywać jako całość, a nie wydawać zezwolenia na użytkowanie każdej części z osobna. Odwołujący się podnieśli też, iż nie przeprowadzono dokładnych pomiarów odległości od granicy, a przy tym z uwagi na szerokość ich działki, samowolna zabudowa ogranicza ich plany inwestycyjne. Wreszcie, zdaniem odwołujących się, organy celowo przedłużały postępowanie, aby zastosować przepis art. 49 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W motywach organ odwoławczy powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 września 1999 r. co do biegu dalszego postępowania i na tej podstawie stwierdził też bezzasadność zarzutów co do odległości wykonanej rozbudowy od granicy. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. M. i A. M. ponowili zarzuty, zwarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazali dodatkowo, iż odległość rozbudowanego budynku od granicy ich działki miała wynosić 3,5 m, a została zmniejszona do 3 metrów i dodatkowo pomniejszona o wysunięty okap dachowy o ok. 0,80 m. Skarżący zarzucili wreszcie, iż nie zostali powiadomieni o złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wzniesionych i rozbudowanych obiektów. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji celem rozpoznania zgodnie z prawem budowlanym i geodezyjnym, a także planem zagospodarowania przestrzennego pod względem intensywności zabudowy. W toku rozprawy sądowej skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz wyjaśnił, iż skarżący zostali poinformowani o wszczęciu niniejszego postępowania. Uczestnicy postępowania K. R. i B. R. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż z akt postępowania administracyjnego nie wynika, czy i jakiej treści wydano rozstrzygnięcie w sprawie wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę po wyeliminowaniu wcześniejszych decyzji na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1999 r. sygn.akt II SA/Ka 1987/97. Zgodnie z wiążącymi wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, zaś sprawę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. rozstrzygnąć na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagało stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu, podczas gdy w tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, odwołując się do stwierdzeń zawartych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. Tymczasem stwierdzić przyjdzie, iż powyższe pismo dotyczyło przekazania sprawy na podstawie art. 65 kpa, zaś zaprezentowane przez organ nadzoru budowlanego stanowisko o możliwości legalizacji samowoli budowlanej z braku przesłanek z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogło mieć waloru wiążącego. Wszak prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku nie zostało zakończone w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem taki wymóg co do formy rozstrzygnięcia sprawy wynika z treści art. 104 § 1 kpa. Załatwienie sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej umożliwiało zaś ochronę prawną skarżących przed negatywnymi skutkami samowolnie prowadzonego procesu inwestycyjnego. W stanie prawnym, obowiązującym do dnia [...]r., czyli w dacie orzekania przez organ obydwu instancji, wydanie decyzji w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. należało zaś do organów nadzoru budowlanego, a udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiło kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej mogło stanowić podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 3 tego prawa. Skoro w niniejszej sprawie decyzje organów obydwu instancji zapadły bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organy nadzoru budowlanego – zgodnie ze wskazaniami, zawartymi w wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 1987/97, skarga musiała odnieść skutek. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu jako przedwczesne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skarżących o braku powiadomienia ich o wszczęciu niniejszego postępowania. Zawiadomienie takie doręczono im w dniu [...]r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić zmianę stanu prawnego w zakresie właściwości organów, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Od dnia 11 lipca 2003 r. udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy do organów nadzoru budowlanego. Aczkolwiek przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymienia zadań z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., jednak w świetle art. 103 ust. 3 tej ustawy, właściwość organów określa się na podstawie jej przepisów. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie zebrania materiału dowodowego i poczynienia ustaleń co do treści obowiązującego w okresie spornej budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie właściwy organ I instancji winien ocenić zgodność samowolnej inwestycji z gminnym przepisem planistycznym, także przy uwzględnieniu zarzutu skarżących co do intensywności zabudowy działki inwestora. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż decyzja z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (k. 34 akt adm.), określała maksymalny współczynnik intensywności zabudowy WIZ-0,4. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 1999 r., w niniejszej sprawie zgodność budowy z prawem (co dotyczy także istnienia okapu) należy ocenić w aspekcie spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) jako przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w postaci: 1) wykonania budowy na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, 2) spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stwarzać będzie podstawę do oceny zasadności nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a po stwierdzeniu zdatności wykonanej rozbudowy obiektu do użytku, możliwe będzie wydanie decyzji z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W postępowaniu tym skarżącym jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługiwał będzie przymiot strony, jako że nie chodzi w tym wypadku o postępowanie, prowadzone na podstawie art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. SW