II SA/Ka 476/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant St. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał właścicielowi – Gminie M. uzyskanie zgody na użytkowanie, po przebudowie, drogi – ulicy [...] na odcinku między ulicą [...] a ulicą [...] w M., wykonanej bez pozwolenia na budowę, wyznaczając termin do [...]r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniesienia wniosku K. T., informującego o samowoli budowlanej popełnionej w związku z budową drogi. Potwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że bezspornym pozostaje fakt, iż droga o powierzchni gruntowej ( gruntowo – żużlowej ) została przebudowana i aktualnie ma nawierzchnię asfaltową. Wykonanie tych robót znacznie przekracza pojęcie remontu ( art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego – odtworzenie stanu pierwotnego ) i nosi cechy przebudowy drogi ( modernizacja ), co wymagało pozwolenia na budowę, a nie trybu zgłoszenia. Wobec przebudowy drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wykonując wskazania z przedstawionej powyżej decyzji, Gmina M. wystąpiła o udzielenie wymaganego pozwolenia, które uzyskała decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. Z powołaniem się art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Starosta udzielił Gminie – inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – ulicy [...] na odcinku między ulicą [...] a ulicą [...] w M. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że wobec przedłożenia niezbędnych dokumentów należało orzec jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że udzielone pozwolenie na użytkowanie legalizuje samowolę budowlaną Gminy [...], z czym trudno mu się zgodzić. Podniósł, że jego działania przeciwko samowolnym działaniom Gminy prowadzone są wielotorowo m.in. składał zarzut do projektu zamian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że w sprawie budowy drogi w pierwszej kolejności prowadzone były działania związane z podziałem prywatnych nieruchomości, w celu przejęcia ich pod drogę. Pierwotnie bowiem przejazd odbywał się na zasadzie ustanowionej służebności. Wyjaśnił, że faktycznie Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...]r. zatwierdził podział nieruchomości położonych w M. przy ulicy [...] i [...], w tym także działki nr [...] o pow. 900 m2 należącej do niego i jego żony J. T. Jednakże w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia [...]r., tenże Burmistrz uchylił wymienioną powyżej własną decyzję w części dotyczącej m.in. działki K. i J. T. Podkreślił, że wszystkie jego działania nie zmierzają do kwestionowania zamiaru przeprowadzenia drogi, lecz do podważenia jej lokalizacji. Przedstawił, że zaproponowany podział jego nieruchomości ( decyzją z dnia [...] r. doprowadził do wyodrębnienia z jego działki dwóch części, jednej zabudowanej domem mieszkalnym, a po drugiej stronie drogi powstał bezużyteczny pas gruntu o powierzchni około 150 m2 przy długości ok. 40 m. Dodał, iż trudno mu zrozumieć dlaczego wydano decyzję pozwolenie na użytkowanie "przebudowanej" a faktycznie wybudowanej drogi, podczas gdy Gmina nie posiadała tytułu prawnego do gruntu, przeciwnie wybudowała drogę na jego prywatnym gruncie. Wojewoda [...], powołując się na art. 55 – 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Gmina M. została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ulicy [...] ( na odcinku między ulicami [...] i [...]) decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., stąd po przedłożeniu dokumentacji projektowej powykonawczej wraz z niezbędnymi dokumentami formalno-prawnymi na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – takie pozwolenie uzyskała. Dodał, że wcześniej Burmistrz Miasta M. niejako w tym celu, podzielił nieruchomość położoną przy ulicy [...] i [...] na działki drogowe i budowlane. Podziałowi została także poddana działka K. T. nr [...] o powierzchni 900 m2, w wyniku czego powstały dwie działki, działka drogowa nr [...] o powierzchni 296 m2 i działka budowlana nr [...] o powierzchni 604 m2. Stwierdził, że zgłaszany w odwołaniu wniosek Pana T. o korektę przebiegu trasy nie może być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż droga przebiega w obrębie wydzielonej działki drogowej nr [...], czyli zgodnie z prawem. Dorzucił także, że szczegółowe usytuowane i przebieg drogi należy do projektanta i wynika z parametrów ulicy. Jedynym ograniczeniem jest to, że droga musi przebiegać w granicach działki drogowej a nie działki budowlanej i to zostało spełnione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. T. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...], jako niezgodnej z prawem. W krótkim uzasadnieniu podniósł, iż Wojewoda powołując na decyzję Burmistrza Miasta M. o podziale jego nieruchomości ( działki nr [...]) położonej przy ulicy [...] na działki budowlaną i drogową oraz twierdząc, że wobec ustalenia, iż droga przebiega w obrębie wydzielonej tą decyzją działki drogowej, nie wziął pod uwagę faktu, iż decyzja o podziale, na którą się powołuje, została wskutek jego odwołania uchylona decyzją nr [...] w dniu [...]r. Dodaje, że wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrębie jego działki nie było żadnej drogi lecz jedynie przejazd na zasadzie służebności drogowej, stąd informacje o przebudowie drogi po istniejącym śladzie ( koleinach na gruncie ) jest nieporozumieniem. Dodaje, że oprócz nazwy nadanej przez Gminę "droga – służebność przejazdu" – nie spełniała ona żadnych parametrów określonych przepisami prawa niezbędnymi do uznania jej za drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć wypada, że skargę wniesiono w dniu [...]r., a więc w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 wymienionej powyżej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę zaskarżonych aktów sąd administracyjny sprawuje pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), a rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani przywołaną w sprawie podstawą prawną ( art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się tym zapisem Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że przebudowa ulicy [...] nastąpiła bez pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestor twierdził, że dokonał "utwardzenia drogi w ramach remontu po istniejącym śladzie" co zostało zgłoszone do Starostwa Powiatowego w M. jako zadanie – "remont bieżący, obejmujący między innymi wykonanie nowej podbudowy, nawierzchni i powierzchniowego utwardzenia", jednakże Starostwo nie potwierdziło dokonania zgłoszenia. W trakcie przeprowadzonych oględzin zakresu wykonanych robót na ulicy [...], ustalono, że droga o nawierzchni gruntowej została przebudowana, uzyskując nawierzchnię asfaltową. Zatem wykonanie tych robót znacznie przekroczyło pojęcie remontu ( art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego – wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego – nawierzchnia gruntowa) i nosi cechy przebudowy drogi ( modernizacji ) art. 3 pkt 6 – nowa nawierzchnia asfaltowa, a zatem wymagało pozwolenia na budowę, a nie trybu zgłoszenia. Poza sporem pozostaje także fakt, że w celu dokonania tej przebudowy Burmistrz M. decyzją z dnia [...]r. podzielił nieruchomości położone przy ulicy [...] i [...] na działki drogowe i budowlane. Między innymi podziałowi na podstawie tej decyzji uległa działka nr [...] o powierzchni 900 m2, należąca do małżeństwa J. i K. T. W wyniku tego podziału wydzielono dwie działki, budowlaną – nr [...] o powierzchni 604 m2 i drogową – nr [...] – o powierzchni 296 m2. Jednakże w wyniku złożonego przez K. T. odwołania, Burmistrz decyzją z dnia [...]r. uchylił swoją własną, wymienioną powyżej decyzję w części dotyczącej podziału m.in. działki państwa T. Należy przy tym stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – ulicy G. na odcinku między ulicą [...] a ulicą [...] w M. praktycznie nie posiada uzasadnienia, a w związku z tym trudno jednoznacznie rozstrzygnąć w oparciu o jakie załączniki formalno – prawne, decyzje administracyjne czy protokoły orzeczono o wymienionym pozwoleniu. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – pozwolenie na użytkowanie wydaje się po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, po pierwsze – zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę a po drugie – uporządkowania terenu budowy. Stwierdzić należy, że w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest podobnego protokołu, a zatem nie wiadomo czy wymienione powyżej wymogi zostały spełnione. Za wadliwy należy także uznać pogląd wyrażony przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewoda powołał się bowiem na decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r., którą podzielone zostały nieruchomości położone przy ulicy [...] i [...], w celu wydzielenia działek drogowych przeznaczonych pod budowę drogi, jako podstawę do takiego właśnie przebiegu tej drogi. Decyzja ta jednak, czego nie zauważono w trakcie postępowania, w części dotyczącej działki skarżącego K. T., została uchylona, a zatem nie może być ona powoływana jako podstawa przebiegu przedmiotowej drogi w granicach wydzielonej tą decyzją – działki drogowej nr [...]. Zdaniem składu sądzącego w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający powinien wyeliminować wskazane uchybienia. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.