II SA/Ka 482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi D. Z., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na dofinansowanie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej o d d a l a s k a r g ę Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając w oparciu o upoważnienie Prezydenta Miasta K. udzielone mu zarządzeniem z dnia [...] roku, decyzją z dnia [...]roku Nr [...], na podstawie art.104 k.p.a. i art.43 ust.1, art.33e ust.1, art.33g ust.1-6 i art.35a ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 z późn. zm.), przyznał D. i W. Z., na ich wniosek z dnia [...]roku, pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Pomoc pieniężna przyznana została począwszy od dnia [...]roku do dnia [...]roku w wysokości wynikającej z treści § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz.1284) w związku z art.33g ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Z rozstrzygnięciem tym małżeństwo Z. nie zgodziło się i wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie. W jego treści zostało wskazane, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn.akt [...], ustanowiono w osobach D. i W. Z. rodzinę zastępczą dla małoletniej E. T., jednak konieczność opieki nad małoletnią zaistniała już od [...]roku i była faktycznie świadczona przez odwołujących od tego dnia. Z tych względów uznali oni za krzywdzącą decyzję organu I instancji, domagając się przyznania im pomocy pieniężnej nie od dnia wydania postanowienia Sądu Rejonowego lecz od dnia faktycznego pobytu małoletniej pod ich opieką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania stron, w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wypłata pomocy pieniężnej odwołującym nastąpiła w miesiącu, w którym złożony został wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, co zgodne było z przepisem art.43 ust.6 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stwierdzającym, kiedy przyznaje się i wypłaca świadczenie pieniężne z pomocy społecznej Na decyzję tę strony wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się rozstrzygnięcia zgodnie z ich żądaniem. Powołując się na przepis § 17 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz.1284) skarżący stwierdzili, iż wymienione tam określenie "faktyczne umieszczenie w rodzinie w wykonaniu orzeczenia sądu opiekuńczego" jest równoznaczne z faktycznym przebywaniem małoletniej pod ich opieką. Na poparcie swojego stanowiska załączyli do skargi zarządzenie tymczasowe Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]roku o ustaleniu miejsca zamieszkania małoletniej E. T. pod adresem skarżących. Nadto powołali się na rozstrzygnięcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wydane w przedmiocie pomocy pieniężnej na dofinansowanie kosztów utrzymania siostry małoletniej E., które przyznane zostały rodzinie zastępczej od dnia faktycznie sprawowanej opieki. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie jest mu znane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., o którym mowa w skardze, natomiast zaskarżona decyzja, jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). Przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu [...]r. i zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. nr 72, poz.652) podlega rozpoznaniu przez tutejszy Sąd. Na podstawie art.1 § 2 i art.3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej ustawą p.p.s.a.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich rozważaniach rozstrzygał zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i formalnego, w zakresie jego stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej i uznał, że zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie zarówno z przyczyn w niej wskazanych jak i z przyczyn, które sądy administracyjne zobligowane są uwzględnić po myśli art.134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się przede wszystkim zapis § 17 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. nr 120, poz.1284) w związku z art.33g pkt 1 i 6 oraz art.33c ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a to zgodnie z jej tekstem jednolitym zapisanym w Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz.414 z późniejszymi zmianami, w porównaniu do kolejnych wcześniejszych regulacji prawnych zmierzających do zapewnienia opieki dzieciom nie pozostającym w prawidłowo funkcjonujących rodzinach. Po myśli art.33c pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu ustalonym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, powiat w ramach pomocy społecznej, zapewniał dzieciom pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej, opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Regulacja prawna zawarta natomiast w treści art.33g wskazanej ustawy dotyczyła udzielania pomocy pieniężnej w ramach opieki roztoczonej nad takimi dziećmi. Pojęcie "rodziny zastępczej" wykształciło się w ramach prawa administracyjnego jako szczególna forma opieki nad dziećmi pozbawionymi normalnie funkcjonującego środowiska rodzinnego. Definicję tej instytucji można by upatrywać już w uchwale nr 254/71 Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 roku w sprawie pomocy materialnej dla dzieci i młodzieży w rodzinach zastępczych (Mon. Pl. nr 56, poz.364). Przyjęto tam, iż pomoc finansowa Państwa udzielana jest osobom nie zobowiązanym do alimentacji dziecka, przyjmującym go na wychowanie na podstawie specjalnej umowy zawieranej z organem do spraw oświaty. Pojęcie to definiował także art.2a ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym art.64 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 98.106.668). Zgodnie z wskazanym przepisem jako rodzinę zastępczą należało uważać rodzinę, w której umieszcza się małoletnie dziecko, w celu sprawowania nad nim opieki i jego wychowania, w wypadku gdy rodzice nie spełniają swojej funkcji. Ani wcześniejsza, ani obecna definicja rodziny zastępczej nie dawała jednoznacznej odpowiedzi w zakresie podstawy prawnej, w oparciu o którą instytucja ta była kreowana. Do czasu przyjęcia przez instytucję polityki społecznej państwa, jaką stanowi pomoc społeczna zorganizowana przez organy administracji rządowej i samorządowej obowiązków związanych z zapewnieniem opieki dzieciom pozbawionym prawidłowej pieczy, obowiązki te obciążały system oświaty o czym stanowił art.25 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. z 1961 r. nr 32, poz.160 z późn. zm.). Wydane w oparciu o delegację zawartą w treści wskazanego przepisu art.25 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych stanowiło, iż umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Odstępstwo od tej zasady, a to umieszczenie w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego mogło nastąpić na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą, a terenowym organem administracji państwowej właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny – na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, którym przysługiwała władza rodzicielska. Podobnie stanowił art.72 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95, poz.425 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym od 1 stycznia 1996 roku wskazując, iż umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następowało na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Mogło nastąpić też bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą, a kuratorem oświaty właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny. Ustawodawca tym razem wprowadził jednak obowiązek zawiadamiania sąd opiekuńczy o zawarciu takiej umowy, a w razie wątpliwości co do spełnienia warunków dla sprawowania obowiązków rodziny zastępczej, sprawa musiała być rozstrzygnięta przez sąd opiekuńczy. Za moment podjęcia opieki przez rodzinę zastępczą przyjęto dzień umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego lub dzień zawarcia umowy między organem administracji, a rodziną zastępczą. Kolejno wydawane akty wykonawcze regulujące kwestie zasad i wysokości dofinansowania rodzin zastępczych wskazywały, iż podstawą przyznania pomocy pieniężnej była umowa o pomocy pieniężnej zawarta między właściwym organem a rodziną zastępczą, a pomoc ta udzielana była od dnia zawarcia umowy, z zastrzeżeniem, iż w razie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej przed dniem zawarcia umowy, wypłata kwot pomocy pieniężnej następowała od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, jednakże za okres nie dłuższy niż 2 lata (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 roku i z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych). Z chwilą objęcia jako zadania własne z zakresu pomocy społecznej organizowanie opieki w rodzinach zastępczych oraz udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci (art.10a pkt 11b ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym art.13 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa – Dz.U. nr 162, poz.1121), nie nastąpiły zasadnicze zmiany w zakresie zasad finansowania pomocy rodzinom zastępczym. Wprowadzony wskazaną wyżej nowelą art.33d powtarzał dotychczasową regulację prawną stanowiąc, iż dzieciom i małoletnim pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej starosta organizuje opiekę w rodzinach zastępczych, a umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Dziecko mogło być również umieszczone w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilnoprawnej powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny, o czym starosta zawiadamiał sąd opiekuńczy. W razie wątpliwości co do spełniania warunków koniecznych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej starosta przekazywał sprawę sądowi opiekuńczemu. Przejęcie obowiązku opieki nad dzieckiem i jego wychowaniem następowało z dniem umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego albo z dniem zawarcia umowy. Zgodnie z treścią dodanego wskazaną nowelą art.31f ust.1 starosta właściwy dla miejsca zamieszkania rodziny zastępczej udzielał pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinach zastępczych, a podstawą przyznania pomocy pieniężnej była umowa zawarta między starostą a rodziną zastępczą. Stan prawny uległ zasadniczej zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie następnej noweli do ustawy o pomocy społecznej wprowadzonej ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 19, poz.238). Wprowadzony w treści art.1 ustawy nowelizacyjnej przepis art.33c uregulował w sposób odmienny niż dotychczas sposób tworzenia instytucji rodziny zastępczej. Jako bezwzględną regułę potraktowano orzeczenie sądu opiekuńczego wydawane w trybie art.109 krio. Wyłącznie natomiast w razie pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej, możliwe stało się jego powierzenie rodzinie zastępczej, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej między rodziną zastępczą, a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny. Umowa ta nie kreowała samodzielnie bytu rodziny zastępczej, bowiem o zawartej umowie starosta powiatu zawiadomić musiał niezwłocznie sąd opiekuńczy, który i w tym przypadku winien był orzec o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Umowa ta nadto, odnosiła się wyłącznie do treści zapisu zawartego w art.33e ust.1 pkt 3, a to do rodzin pełniących zadanie pogotowia rodzinnego, o czym stanowi art.33f pkt 2 ("Starosta zawiera umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej z rodziną, o której mowa w art.33e ust.1 pkt 3"). Z momentem wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji prawnej pojawiło się też rozporządzenie wykonawcze regulujące odmiennie niż dotychczas zasady działania i finansowania rodzin zastępczych. Wydane bowiem na podstawie art.33g ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 roku w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. nr 83, poz. 939) nie określało jak poprzednie regulacje prawne, iż podstawą prawną do udzielenia pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej jest umowa cywilnoprawna o udzielenie pomocy zawarta z właściwym organem, lecz § 9 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie stanowił, iż podstawą tą jest orzeczenie sądu opiekuńczego. Generalnie za datę początkową, od której pomoc pieniężna przysługiwała ustawodawca przyjął miesiąc, w którym nastąpiło faktyczne umieszczenie w rodzinie zastępczej w wykonaniu orzeczenia sądu, a jako wyjątek od zasady w przypadku gdy dziecko przebywało w rodzinie zastępczej, przed wydaniem orzeczenia o umieszczeniu dziecka w tej rodzinie, pomoc pieniężna przysługiwała za okres pobytu dziecka przed wydaniem orzeczenia, nie dłuższy jednak niż dwa miesiące. Kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 roku w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz. 1284) wydane w oparciu o art.33g ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej w § 17 pkt 1 również jednoznacznie wskazywało, iż podstawą wypłaty pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej jest orzeczenie sądu opiekuńczego. Tym razem ustawodawca nie powtórzył unormowania zawartego w § 9 ust. 2 poprzedniego rozporządzenia. Wyjątkiem od tej zasady był natomiast zapis zamieszczony w § 18 ust.1 cytowanego rozporządzenia dotyczący finansowania rodziny zastępczej pełniącej zadania pogotowia rodzinnego, zatem działającej na podstawie umowy do czasu wydania właściwego orzeczenia sądowego. W tym wypadku pomoc pieniężna przysługiwać miała od dnia faktycznego umieszczenia w pogotowiu rodzinnym. Wobec powyżej wykazanych różnic w unormowaniu prawnym, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było ustalenie uprawnień do pomocy finansowej dla osób wykonujących opiekę nad dziećmi pozbawionymi pieczy rodzicielskiej dopiero od momentu prawnego uregulowania tej opieki w postaci rodziny zastępczej kreowanej na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego. Na poparcie powyższego stanowiska służyć może wcześniej dokonana analiza regulacji prawnych. Jak bowiem wskazane zostało, do czasu wprowadzenia w ustawie o pomocy społecznej przepisu art.33c, a także do czasu wprowadzenia w życie unormowania zawartego w § 17 i 18 rozporządzenia z dnia 29 września 2001 roku w sprawie rodzin zastępczych, instytucja ta mogła być tworzona nie tylko w oparciu o orzeczenie sądowe, a skutki w postaci pomocy finansowej następowały z chwilą zawarcia określonej umowy, której stronami były osoby wykonujące faktycznie opiekę nad dzieckiem w miejsce biologicznych rodziców i organ administracji lub od dnia faktycznego sprawowania takiej opieki. Jak z powyższego wynika, stanowisko skarżących nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stanie prawnym i zaskarżona decyzja wydana została w warunkach legalności, aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż podstawę prawną przyznawania pomocy pieniężnej rodzinom zastępczym stanowi art.43 ust.6 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił częściowo pogląd zaprezentowany w orzecznictwie organów administracyjnych (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. [...]) uznając, iż § 17 ust.1 rozporządzenia z dnia 29 września 2001 roku w sprawie rodzin zastępczych w związku z art.33g ust.8 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specjalis w stosunku do art.43 ust.6. Nie oznacza to jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż pomoc pieniężna osobom opiekującym się dzieckiem pozbawionym pieczy rodzicielskiej może zostać wypłacona za okres sprzed ustanowienia tej rodziny na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego. Nie podzielając natomiast stanowiska prezentowanego we wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. co do możliwości przyznania pomocy finansowej osobom sprawującym opiekę nad dziećmi w miejsce rodziców biologicznych z mocy zarządzenia tymczasowego, Sąd nie uznał argumentacji skarżących dotyczącej załączonego do skargi zarządzenia opiekuńczego w sprawie ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej E. do czasu ustanowienia rodziny zastępczej. Stojąc bowiem na stanowisku, iż orzeczenie sądu opiekuńczego o ustanowieniu rodziny zastępczej wydane na mocy art. 578 k.p.c. jest aktem konstytutywnym, kształtującym instytucję rodziny zastępczej, nie można mówić o umieszczeniu w rodzinie zastępczej przed wydaniem takiego orzeczenia. W konsekwencji nie jest możliwe przyznanie świadczeń należnych rodzinie zastępczej przed dniem ustanowienia takiej rodziny. Potwierdza powyższą argumentację, jak wyżej zostało zauważone, treść § 18 rozporządzenia z 29 września 2001 roku w sprawie rodzin zastępczych ustanawiając wyjątek od zasady opisanej w § 17. Wobec powyższego, uznając, iż brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowej podstawy materialnoprawnej, na której oparto rozstrzygnięcie, przy prawidłowym zachowaniu pozostałych elementów decyzji, pozwala na stwierdzenie, iż nie narusza ona przepisów postępowania w sposób istotny, jaki mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Błędne powołanie podstawy prawnej nie stanowi o konieczności uchylenia decyzji, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których jednak ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1983 r., sygn. I SA 472/83 – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego – Wydawnictwa Prawne 1998). W świetle powyższego, zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i dlatego na podstawie art.151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.